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陕西省安康市人民政府办公室


安康市人民政府办公室关于印发安康市市长信访接待日制度和安康市信访督查工作暂行办法的通知
　



各县、区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：
　　《安康市市长信访接待日制度》和《安康市信访督查工作暂行办法》已经市政府常务会议研究同意，现予印发，望认真贯彻落实。

二○○五年五月三十一日　　　　

安康市市长信访接待日制度

　　根据国务院《信访条例》，设区的市级人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项的规定，特制定本制度。
　　一、指导思想
　　坚持以“三个代表”重要思想为指导，牢固树立立党为公、执政为民和以人为本的思想，密切党和政府同人民群众的联系，倾听群众呼声，了解社情民意，为政府科学决策，依法行政，为维护人民群众的合法权益，有效化解社会矛盾，为构建和谐社会，促进经济发展做出积极贡献。
　　二、工作原则
　　（一）按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，认真落实有关行政机关处理信访事项的工作职责。
　　（二）严格依照法律和政策答复、处理信访人投诉的信访事项，坚持把信访事项的处理引入法制化轨道。
　　（三）做好深入细致的思想政治工作，在解决信访人实际问题的同时，注重做好思想教育疏导工作。
　　三、接待范围
　　（一）接待当日来市政府上访群众，阅批群众写给市政府的信件。
　　（二）预约接待已经下一级政府及所属部门接待，没有解决或解决不了的重大疑难信访问题当事人，协调处理所投诉的信访问题。
　　（三）预约接待需本级政府协调处理的跨地域、跨部门信访问题当事人，协调处理有关信访问题。
　　（四）协调处理上级交办的重要信访事项，研究处理分管工作范围内的信访突出问题。
　　四、人员、时间、地点
　　（一）执行信访接待日的人员为市政府市长、副市长、市长助理；市政府秘书长、副秘书长。
　　（二）市长信访接待日每月一次，每次半天，为每月上旬第一个周的星期二上午。
　　（三）地点在市人民政府信访接待室。
　　五、工作方式
　　（一）市长信访接待日由执行信访接待日的领导轮流进行，每个接待日由一位领导接待来访群众。
　　（二）每个接待日的具体时间、地点、负责接待群众的领导姓名、职务，提前向社会公布。
　　（三）接待来访群众可采取座勤接待与预约接待相结合进行。预约接待，可根据群众投诉信访事项的性质，涉及的范围，通知有关单位派员共同接待来访群众。必要时，可邀请律师参与接待，提供法律服务。
　　（三）接访领导对来访群众要热情接待，对群众投诉的问题要认真答复，耐心解释；对反映问题事实清楚，政策依据充分，要责成有关单位限期解决；对涉及几个部门的信访事项，要指定一个部门负责牵头，协调落实。
　　六、工作要求
　　（一）执行市长信访接待日领导要挂牌上岗，亲自接待。若确因特殊情况不能到岗的，轮值领导事先应主动与其他领导协商调换，不得空岗。
　　（二）各县区、市直各行政机关，要积极配合搞好市长接待日工作，接到配合接待通知后，要按要求及时派员到场；对接待日交办的信访事项，要认真办理；对接待日协调、研究形成的意见，要认真落实。
　　（三）市信访局要认真做好市长信访接待日的组织实施工作。做好来访登记、协调纪录。做好领导批示、协调信访事项的督办工作，必要时，市政府督办室可协助督办。做好市长信访接待日的资料收集、经验交流，工作总结。


安康市信访督查工作暂行办法

　　督查督办重要信访事项，是信访工作的一项重要内容，对敦促有关行政机关及其工作人员认真履行信访工作职责，有效办理信访事项具有重要作用。根据国务院《信访条例》和省委、省政府有关规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第一条 在市信访局设置信访督查专员，负责全市重要信访事项的督查督办工作。人员暂从市直机关部分新提拔担任副县级的年轻领导干部中选派，工作安排和日常管理由市信访局负责。
　　第二条 信访督查督办的主要事项
　　（一）定点督查督办一个时期多次发生信访问题的地方和单位。
　　（二）专项督查督办一个阶段群众反映比较集中突出的信访热点问题。
　　（三）督查督办群众集体上访问题和重点信访老户问题处理情况。
　　（四）督查督办推诿、敷衍、推延和未按规定程序、规定期限、反馈结果的信访事项；
　　（五）其他需要督查督办的问题。
　　第三条 根据工作任务需要，信访督查督办可采取电话督办、书面督办、召开督办会议和现场督查督办等多种方式进行。
　　第四条 信访督查督办工作在市委、市政府领导下，由市信访局统筹安排。
　　第五条 各级、各部门要做好信访事项办理情况的自查自纠工作。承办信访事项的有关行政机关和单位应当积极配合督查工作，根据督查人员的要求，提供与督查事项有关的文件、资料等，如实回答督查人员提出的问题。
　　第六条 信访督查人员应坚持实事求是的原则，认真履行工作职责，应依据有关政策、法规，对督查的信访事项提出明确意见和建议，指导帮助被督查单位改进工作。
　　第七条 被督查单位及其工作人员有下列情形的，督查人员可建议有关机关进行责任追究：
　　（一）拒绝信访督查工作人员进行督查督办的；
　　（二）拒不采纳督查改进建议的；
　　（三）隐瞒事实真相，弄虚作假的；
　　（四）其它妨碍信访督查督办工作正常进行的。
　　第八条 本制度自印发之日起实施，实施过程中涉及具体问题由市信访局负责解释。




关于法的本质的再认识
——试论经济性是法的本质属性之一

傅 孙 满

关于法的本质的认识，是与法的定义有关的。在法学的发展历史进程，不同的法学家从不同的角度对法进行了各种的定义，并由此而得到不同的有关法的本质的定义。传统上我们把它们分为两大类：马克思主义法学观和非马克思主义法学观。一般地讲，非马克思主义法学观多从法的本体、本源以及作用等角度来揭示法的含义，没能深入揭示法律应有的本质特征，具有形式主义和唯心主义的特点。如美国法学家格雷就说，法只是指法院在具体判决中所规定的东西，法规、判例、专家意见、习惯和道德只是法的渊源，当法院作出判决时，真正的法才被创造出来。这是他从美国这个实行判例法的国家实践中所得到的认识。在他那里，法是无序的，不确定的，只有到法院作出判决才创造出法。显然，这是将法的外在形式与内在本质混淆了，所以未能得到正确的认识。更有的把法律主张成是上帝的意志，那就更不足为一谈了。马克思主义法学观认为，“占统治地位的个人除了必须以国家的形式组织自己的力量外，他们还必须给予他们自己的由这些特定关系所决定的意志以国家意志即法律的一般表现形式”，[1]“由他们的共同利益所决定的这种意志的表现，就是法律”。[2]并进一步在《共产党宣言》中指出：资产阶级法不过是被奉为法律的资产阶级意志，而这种意志的内容是由资产阶级的物质生活条件决定的。由此所得出的马克思主义法学观的定义可以概括为：法是由国家强制力保证实施，反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级的意志的行为规范体系。因此，法的阶级性是法的本质属性。以后经过一番争鸣，又把社会性也确认为法的本质属性。这一看法一直被我们视为对法的本质的经典定义，在广大教科书中加以确认。但现在也有人认为，这是从政治学的角度揭示法的内涵，与从法的本体、本源、作用等角度来讲都只是一种学说意义，它并没有从法学的角度去揭示法的本质。因此，在法的本质这一课题上，我们尚可以有所作为。很显然的，要正确认识法的本质，首先应正确认识法以及它的性质、作用等，才可能全面揭示法律应有的内涵。
一、法是怎么产生的
要正确定义法，从而正确定义法的本质，就应该了解法是什么东西。这就要谈及法的起源问题。那么，法是怎么来的？它什么时候产生呢？唯物主义认为，法是一个历史范畴，它不是从来就有，也不会永恒不变，它在一定条件下产生和发展，也会在一定条件下走向消亡。马克思主义以生产力的发展程度为标准，把人类社会分为原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和共产主义社会。在国家产生之前，人类经历了漫长的原始社会。关于原始社会，现在有各种不同的认识。我们无从认识它的真相。但从先哲们对现存各土著居民的研究，以及从我们今天的社会生活推测原始社会的应有状态，这个原始社会，与任何一个社会一样，要想得以正常存在和发展，都需要社会调控。这点已无争议。我们所存惑或争议的地方在于，原始社会的社会调控机制是什么样的，是法吗。现在比较受认同的观点是，在原始社会，生产力水平极其低下，由此决定了原始社会中人们的群居特征以及实行原始的共产主义平均制（“原始共产主义”在现在也遭到了怀疑，但这仍没有影响我们对原始社会的一些认识，即在生产力极其低下，人们要通过协作来谋求生存。因此我仍使用“共产主义”的词语），这是出于保障每个氏族成员生存权的需要。经过长期的发展，这种原始共产主义社会就慢慢形成群居社会的一些习惯，如禁止氏族内部通婚、分工协作、血亲复仇等。就如英国学者马林诺夫斯基所说的“原始人不仅被塑造成守法公民的模范，而且顺应着他本能冲动的自然方向倾向，遵循着其部落的所有规章制度和戒律，已成为一条公理。可以这样说，在他前进的路上，他总是沿着阻力最小的方向前行。”[3]“原始人——有资格的人类学家们当今所做的判断——对传统和习俗深怀敬意，并自觉地遵从它们的命令。”[4]由习惯而来的秩序和管理也相应产生，尽管它简单，尽管它没有专门从事管理的（这点对我们很重要，它能够说明我们后来的制度源于此），如参加宗教仪式、议定对外关系，就需要有人组织，有人主持，等等。因此，在原始社会是存在协调处理氏族内外事务的威权系统的，那就是由氏族议事会和氏族首领共同构成的，他们没有特权，所有的权威来源于他们的勇敢、智慧，但其他成员必须尊重他们，否则会招致整个氏族的反对。由此，整个氏族就给每一位成员施加了压力，形成了议事会真理和首领与成员社会地位上的不平等，这些首领构成了氏族里的“氏族老大”，就跟我们今天农村社会中的“乡里老大”一样，尽管他们没有特权，却有着特殊的地位，他们的言行具有比其他人权威的特点。因此讲，从人类群居生活开始后，人类社会就始终存在威权系统。只是在原始社会，它没有也不可能以暴力机器来维护其权威，而是靠整个氏族成员的信赖。里弗斯博士指出：“在诸如美拉尼西亚这样的民族中，存在着一种群体情感，它使权力的行使不必借助任何特定的社会机构。恰恰是基于同样的原因，它使部落公有制的协调运转成为可能，并能确保群体性关系体制具有和平性。”[5]
在生产力有了一定的发展，并使个体劳动成为可能，生产有了剩余后，形势发生了急遽的变化。在生产有了剩余后，处于威权体系中的人具有凭优势地位占据剩余产品的可能性。同时当个体劳动成为可能时，人类的活动领域和活动范围便极大扩展。这个阶段，应该有一个从大群居分化为小群居的过程，换一个角度讲，也就是利益集团数量的扩大，以及由群居所引起的感情的疏远，不同集团的人之间不再以情感血缘而以利益来确定彼此的交往关系。这也意味着，在交往增多的同时，人们的冲突机会也相应增多，比如交易不平等、违反氏族禁令或者氏族冲突等问题。在情感血缘关系存在的氏族里，没有人敢于奴役本氏族成员，但是，在生产力发展到个体劳动除了满足自己需要外尚有剩余的情况下，通过发动战争可以占有战俘这种纯获利的工具，于是吞并战争经常性的发生。人们又从因生产力发展而有可能的分居重又回到同样是因生产力发展但却为了争夺剩余产品而统合的时代，人类社会进入了从分到合的另一个阶段。当然，这种结果要归功于前期的分居所引起的淡化情感、血缘关系的结果。
需要关注的是，当战争和战俘出现后，专门的管理就成了必要，专门的管理人员也就应运而生了。一方面是生产力发展使劳动产生了剩余价值所引起的可能，另一方面是防范战争和管理战俘的需要。如果没有这样的人员存在，战争是没有意义的，战俘也不成其为战俘，因为他们是自由的。所以说，在离奴隶社会形成的很早时期的氏族战争年代，专门的管理人员就已经存在了。这可以进一步合理的解释，货币、生产工具（如石头、铁具等）这些事物也应是早于奴隶社会而在不同氏族之间存在的（这些东西是形成国家的基础），因为这时候相应地产生了交换劳动产品和赎回被捕氏族首领或成员等行为。
当货币作为交换生产生活资料的标准时，货币就成了财富的象征。这时货币就把社会推向一个新的阶段，通过纯粹的商品交换就可以获得更多的货币，从而可以购买别人的剩余产品。这时候，有两种可能的情况出现，一种是比较强壮、能生产更多劳动产品的人再次从社会中相对独立起来，凭自己的强大劳动创造更多的剩余，从而成为先富起来的一部分人。这次独立造成氏族内部的分裂，即穷人和富人 ，由这种贫富扩大所引起的结果是可以形成氏族成员之间的债权债务关系。另一种是管理人员由于不再从事劳动而由氏族成员供养，这就意味着这些人不从事劳动而能拿氏族的生产生活资料。同时由于他们掌握着管理战俘的权力（即他们掌握着暴力工具），他们有侵吞集体财产的机会和能力，可以借着管理之名通过侵吞集体财产也成了先富起来的一部分人。这样就在整个社会形成四种对象三个阶层：富人（包括商人和管理人员）、贫民、俘虏。暴力和金钱（代表是商人和管理人员）终于走在了一起，就是到这个时候，国家才应运而生。一方面是债权人对债务人借鉴了管理俘虏的机制，把自由的负债人沦为俘虏的地位。另一方面，管理人员通过暴力的行使维护了对剩余产品的占有和对集体财产的侵占，于是整个社会形成了使社会分裂为两个对立阶层的机制，即对贫穷氏族内部成员也实行暴力使之处于俘虏的地位的机制。这样，在氏族内部和外部，暴力成为普遍适用的事物。氏族也就不再是维系其成员和平共处的体系了，它瓦解了，需要有新的机制来代替它。
基于利益上的暴力和不当侵占，引起了氏族成员的不满和反抗，使氏族内部丧失了和平的内部协调解决问题的机制。对抗暴力的是暴力，以利益为基础的暴力对抗代替了以情感血缘关系为基础的内部对抗，氏族也就彻底瓦解，代之而起的只能是以暴力维持社会秩序为基础的社会运行机制。而原来处于这个威权系统的管理人员，由于他们已成为不劳而获的阶层，且手中掌握暴力机器，也就自然地转为统治人员，原来协调运行机制也相应地转为暴力运行机制。列宁明确指出，国家是“系统地采用暴力和强迫人们服从暴力的特殊机构。”国家的实质就是阶级的专政。“专政就是社会上一部分人对整个社会实行统治，而且是直接用暴力来统治。”统治阶级所以要依靠国家对敌对的阶级实行政治统治，目的是为了维护和巩固它的经济统治。正如恩格斯所指出，国家官吏“作为日益同社会脱离的权力的代表，一定要用特别的法律来取得尊敬，由于这种法律，他们就享有特殊神圣和不可侵犯的地位了。” 当以暴力为依赖的管理统治系统存在，当奴隶从公有奴隶转变为富人也可以购买的私有奴隶，即个人而不是组织可以奴役个人时，国家已经形成了。法也随之而来。所以我们知道，法是暴力的产物，是掌握暴力机器的阶层强迫人们承认和接受这一阶层优势地位的工具。它是适应以暴力而不是协调维持社会秩序为基础的社会运行机制而产生的。
二、法的本质是什么
以上关于法的起源的辩析，必然地要进一步引起我们对法的本质的再思考，这是两个息息相关的课题，弄清法的来历有助于我们理解法的本质，而弄清法的本质就有助于推进我们的法学研究和法律实践。
传统法理学，把法的本质概括为两点：阶级性和社会性。很多人认为，法是与国家同生同灭的，它本质上是阶级性和社会性相统一的事物。我不赞同。法是在国家产生以后的一段时间内，才逐步产生完善。初期的国家里，人们所遵循的还是原始社会所形成的习惯和一些道德规范，只是这些规范后面所依赖的已不是协调而是暴力，即社会秩序是依赖于暴力的辅佐的。而处于有权使用暴力的集团，也完成了他们的蜕变，他们不再是秩序的协调者而是暴力的行使者，但他们宣称他们是民意的代表，是法律的执行者。因此，作为利益代表的管理集团，从来只是某一利益集团的代表，但由于他们拥有经济优势和暴力机器，他们可以这样宣称并迫使人们服从，这就使法从一开始便带上暴力工具和利益（阶级）冲突的烙印，这就是法与生俱来的阶级性。对于法的阶级性，我一向是赞同的，就如我上面所述，国家是不平等的产物，它的基础是暴力，其所使用的手段和工具即法律必然要以其意志为意志，符合其统治需要，因此的法的本质之一就是阶级性。但要指出，我们了解阶级性是法的本质之一，不是要把法律或对法律的研究陷入政治或政治学当中，那就脱离法的本意而引发误导，而在实践上则可能是灾难性的。明白法的阶级性本质，意义应在于：一是它只是统治的一种工具，并不具有诸如正义、平等、公平等修饰词与之相配。正义、平等、公平只是在统治允许的范围内的一种奢侈品，是相对的。二是表明法律是主观的东西。这一点我们往往在它与事物的规律性进行联系时混淆了起来，我们常看到的表述是法的内容是由物质生产条件决定的。我总认为这种表述不妥，且在事实上形成了误导，让人们以为法具有规律性，进而把它与规律几乎等同起来，这种认识与中世纪的欧洲的“君主不能犯”同义。历史事实已经证明，符合客观规律的法律是长久的，但出于统治的需要，法律完全可以抛开任何规律而唯心制定。所以，我认为认识法的阶级性的意义在于警醒我们，当我们所遵循的法律是违背客观规律时，我们应义不容辞地去修正它，否则我们的苦难将接踵而至。
而对于法的社会性，我不赞同。我认为法没有社会性。这似乎难以立论，那且让我们看看关于社会性的理论再说。人们通过对成文法的比较认为法具有社会性，他们指的是法所具有的一些形式上的共同性，如反映对客观规律的认识、反映对法律程序或形式的认同等等，这些似乎说明法律的社会性，可是恰恰错了，这些认识，正是只看现象不看本质的表现，就这一层面得出法具有社会性我觉得难以认同。这一认识把本质和形式的差别抹杀了，进而使自己迷失了方向。本质的东西是不变的，所以一种事物能成其为这种事物。而形式的东西是可变的，如习惯法与成文法的不同、大陆法系与英美法系的不同等。因此，所谓社会性的认识显然是形式的，是不足取的。真正的本质的东西是在这些共同形式的后面。那么，它是什么？
我认为，法律所表现出来的这些同性，是其经济性的表现，因此，经济性才是法律的另一个本质。作为阶级统治工具，法律不是唯一的，而只是一种选择，诸如道德、习俗等也都自发地起着维护统治的作用。道德和习俗等事物是在血缘关系时代所形成的，它们已经深深扎根于人们的思想和日常生活当中，为人们所认同和自觉维护。统治阶段只能对它们加以肯定或否定。而法律是统治阶级根据自己的意志制定的，他们可以自由左右。就“法是阶级统治的工具”这个表述看，除了阶级性，法还有工具属性，从习惯而来的习惯法直至后来的成文法，作为维护秩序的手段，都是越是广泛性、普遍性则价值越高，因为广泛性、普遍性的事物较易为人们所接受，维持秩序的阻力就越少。法律之被选为统治工具，是因了它的明确性、周知性，而之所以具有相同性，则是因了经济性的考虑：一则是其符合某种规律性的东西而可借鉴，再则是其他国家已经实践证明是可用的，这些都为统治节省了成本。我们从法的起源说到现在，都表明着对于经济性的考虑始终影响着法的抉择和法的制定，毫无疑问，经济性而不是社会性，是法的本质之一。从我们现在可以理解的角度看，习惯正因为它的广泛认同性和普遍遵循性而被暴力集团所认可，这是出于利益的考量来决定的。一方面是由于历史的沿袭性。经历漫长原始社会所形成的各种习惯，已经成了维护人类社会生活秩序的普遍规则面得到人们的遵循。特别是不同氏族所形成的各具特色的习惯，则更是成为不同氏族的标志和他们的骄傲而备受信仰，原始社会的人甚至赋予这些规则“神创”的地位。这种迷信和习惯得到了人们基于自然的延续认可，成为不同集团所共同遵守的规矩。在国家形成以后的很长时间直至今天，这种基于自然迷信及其所形成的习惯仍得到人们的遵循并有所创新，成为约束人们思想和言行的一种强有力的工具和手段。另一方面是习惯的广泛认同性和普遍遵循性，使他们具有低成本、便利性的特点而被暴力集团所认可。我们看到，在利益关系代替了血缘关系，暴力代替了协调后，习惯被改造成习惯法推上了历史舞台充当社会秩序的调制器。
还需进一步论及的是，随着人们思想进步以及生产实践的发展，产生了文字，习惯法就进一步发展为成文法。姑不论两者的优劣，我们需要明白的是，为什么有这样的发展？这与法的本质是否有关联？就我理解，这是社会矛盾激化的结果。毕竟从原始社会继承来的习惯是有限的，而生产的大发展和人们的大交往产生了诸多的新事物、新情况、新矛盾，这就给暴力集团提出了解决问题的课题。这时候，就真的出现需要个别调整的问题，但是这种个别调整无法辅以暴力而只能辅以协调，因为这种问题无先例可循，不可冒然处之。而随着诸如此类的问题的大量涌现，暴力集团就觉得有必要迅速全面地将这种个别调整告之全民以求周知，从而成为人们的生活生产习惯而一体遵循。这样子，在个别调整成为人们普遍的行为习惯和共同认识后，便又可以将它纳入以暴力为保障的框架了。毕竟，暴力的行使必须有一定的理由才可以堵住人们的嘴（不一定可以服众），哪怕这理由是假的，它也得编一个。这就在暴力集团形成共识，即他们急于把对新事物新情况的个别调整推广为人们的生活习惯，从而可以大大减少人们的抵触性，进而更好地维持既得利益秩序。在文字产生以后，文字的优越性便成了暴力集团选择以文字来推广个别的调整的主要原因，成文法也就因此而产生。此后，随着文明的进一步发展和教育的不断普及，成文法也越发显示出它强大的生命力，直至今天。
因此，从习惯到习惯法再到成文法这一法的发展进程，都显示着一条主线，即法的经济性和确定性（其本质也是经济性的体现）是法赖以存在并为统治阶级所选择的根本原因，它构成了法的本质特征之一。
三、确定法的经济性的意义
通过以上的论述，现在我们可以得出结论：经济性是法的本质属性之一，而且应该是最重要的本质属性。它在实践上将产生天壤之别。确立了法的经济性，将可使我们抛开阶级性这个前提性的、却无实践意义且争扰不休的课题，而把我们的美好时光和有限精力投入于对法的经济性的研究，使人们更多的关注对法律的投入、法律自身的成本、法律执行的预算、法律的效益等实效性问题，从而使我们对法律的研究和实践沿着它本应的正确方向前进。假使如此，我们必将迎来一个法治昌明、安居乐业的时代。
而令人欣喜的是，这种曙光和火苗正在燃烧和升腾。

参考文献:

《马恩全集》
马林诺夫斯基：《原始社会的犯罪与习俗》