煤炭工业部安全生产指令（第一号）
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煤炭工业部安全生产指令（第一号）
煤炭工业部安全生产指令（第一号）
煤炭工业部
今年以来，全国煤矿连续发生多起死亡10人以上的重大事故，造成生命财产的重大损失和不良政治影响。为搞好煤矿安全生产，迅速扭转安全生产的被动局面，控制重大事故的发生，特指令如下：
第一，坚定不移地贯彻落实“安全第一、预防为主”的方针。在改革中，各级领导干部更要在思想上、工作上处理好安全与改革、安全与效益、安全与生产的关系。改革越深化，对安全工作的领导越要加强。必须在坚持安全生产的基础上提高经济效益，决不能片面追求眼前利益而忽视
安全。务必做到不安全不生产，隐患不消除不生产，安全措施不落实不生产。
第二，切实落实好安全生产责任制。各矿务局（矿）都要继续坚持安全目标管理，认真落实安全生产责任制。煤矿安全生产工作要坚持分层次管理，各级煤炭主管部门对所属煤矿的安全生产负有监督、检查和指导责任；企业内部要层层落实安全生产责任制，各矿务局（矿）的行政正职
是企业安全生产的第一责任者，各行政副职对分管业务范围内的安全工作负责，承担相应的安全责任，各技术主管对分管业务范围内的技术负责；各区队、班组长是本队、组的安全生产第一责任者。各业务部门也要落实好业务保安责任制。
第三，加强现场安全管理工作。要进一步改进和完善安全管理机制，制定强化现场安全生产管理的措施。要求各级干部切实转变作风，经常深入基层和现场，坚持24小时干部值班制度，坚持下井检查制度；区队干部坚持现场安全生产盯岗制度，及时发现和解决问题，不断加强现场安
全生产指挥和管理；要整顿劳动纪律，坚决制止“三违”。
第四，坚决控制重大事故。要把控制重大事故作为煤矿安全生产工作的重点，特别要全面落实好防止重大瓦斯煤尘爆炸事故和煤与瓦斯突出事故的措施。矿井通风、局部通风、瓦斯检查、火工管理、放炮工艺等工作都必须建立严格的岗位责任制，严禁瓦斯超限作业、违章放炮、空班漏
检、无计划停电、停风无措施排放瓦斯等。要加快火工产品的更新换代。
第五，努力提高矿井安全装备水平。要管好用好现有安全技术装备，并根据本单位的实际保证安全技措费用的必要投入，对高瓦斯和突出矿井必须落实综合治理瓦斯费用。
第六，广泛深入地开展好安全培训教育工作。各单位要利用安全培训中心和矿安全教育室，分层次、分岗位、有针对性地对职工进行强制性安全培训，严格考核。未经培训的人员不许指挥生产，不准上岗操作。
第七，严格安全监督检查。要认真贯彻落实《矿山安全法》、《煤矿安全规程》，各级干部要带头执行。各煤矿从上到下都要认真学习和大力宣传这两个法规，并结合本单位的实际制定实施措施。
各级煤炭主管部门必须强化安全监察工作。要配备必要的安监人员，保证安监人员的素质；要严格执法，加强监督检查，对安全生产实行重奖重罚。对“三违”人员以及因严重不负责任或玩忽职守造成重大事故和重大损失的，必须严肃查处。
第八，加强乡镇煤矿和其它小煤矿的安全管理。各级煤炭主管部门要在当地政府的领导下，认真贯彻落实国务院有关文件精神，对乡镇煤矿和其它小煤矿进行清理整顿，制止乱挖滥采；对不具备保证安全生产起码条件的矿井要停产整顿；坚决取缔无证开采矿井；坚决制止超层越界开采
，处理好大小矿之间关系，保护国家煤炭资源。
1993年5月15日
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建筑企业挂靠经营刑事责任问题实证分析
钟伟苗
挂靠经营不是一个法律概念，事实上也没有一个明确的定义，而是人们针对某些行业经营中存在的现象加以概括和提炼后的一种形象称谓。挂靠经营主要广泛存在于建筑施工、市政园林工程等国家实行资质管理的行业，也普遍存在于汽车运输（包括货运和客运）、废旧物资经营等特定行业。由于挂靠经营问题本身的多样性、复杂性，导致人们对挂靠经营法律性质的认识很不统一，从而使司法机关处理挂靠经营纠纷时特别是在涉及挂靠者的有关刑事责任问题时颇感棘手（关于挂靠经营纠纷的民事责任问题由于法律规定相对比较明确，认识也相对统一）。本文试图以一真实案例为视角，探讨建筑企业挂靠经营中涉及有关刑事责任的问题。
建筑企业挂靠经营一般是指以赢利为目的，没有相应建筑资质或建筑资质较低的企业、其他经济组织、个体工商户、个人合伙、自然人以其他有相应建筑资质或建筑资质较高的建筑施工企业名义承揽施工工程的行为。挂靠经营的手段一般情况是，挂靠者通过借用或租用被挂靠者的企业名称、企业公章、企业帐户、资质证书、营业执照、合同文本等，以被挂靠企业的分支机构，如项目部、工程处、施工队等面目出现，而以被挂靠企业名义对外开展业务。挂靠者与被挂靠者之间则一般是通过签订挂靠协议、内部责任制协议、承包协议等形式确定双方的权利义务。
建筑企业挂靠经营行为被国家有关行政法律法规和规章所明令禁止。如《建筑法》第二十六条规定：禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业名义承揽工程。《招标投标法》第三十三条规定：投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。又如建设部《建筑业企业资质管理规定》第三十五条规定：转让、出借《建筑业企业资质证书》的，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。
虽然建筑企业挂靠经营在法律上被明令禁止，但事实上却普遍存在。有的地方、有的建筑企业还把挂靠经营作为一种好的管理经验、好的经营模式加以学习和推广（短期内或表面上可以大大降低经营和管理成本）。当然，由于建筑企业挂靠经营中涉及挂靠者、挂靠者的雇佣人员、被挂靠者、开发建设单位、材料设备供应商等多方当事人，法律关系比较复杂，各行为人之间对挂靠经营约定的形式也会多种多样，有的采用典型的挂靠经营形式即“一脚踢”形式（被挂靠者除了收取固定的管理费或挂靠费外，不承担任何义务），但也有不少采用的是“责任制承包”形式（分为内部责任制承包和外部责任制承包）。“一脚踢”形式的挂靠其实法律性质很明确，没有什么争议，建筑业行政管理部门也很容易查处。因此，实践中这种形式的挂靠已经很少看到了。问题的复杂性主要体现在非典型的挂靠形式即“责任制承包”形式上。以下案例为证：
某四建公司中标获得了上海延安西路第二小学综合楼、上海场中路芳苑住宅D\E型多层住宅和C型高层住宅的土建和安装工程承包权，工程总预算为2189万元。建设方和承包方签订了《建筑安装工程承包合同》。根据《合同》规定，承包方的承包方式为包工包料，建设方按承包方的工程进度向承包方拨付工程款，合同还规定了其他一些必备条款。此后，四建公司聘请王某（非四建公司职工）担任该工程的项目负责人，并与他签订了《单位工程责任协议书》。按照《协议书》规定，王某以包工包料形式“承包”上述所有的工程项目，四建公司预先按总工程款的一定比例提取税收、“管理费”和“安全保证金”、“工程保修费”等费用，其余工程款项由王某按工程进度向四建公司申请拨付。《协议书》还规定，对承包方和建设方签订的合同中有关承包方的条款，王某必须保证履行并负法律责任。《协议书》同时规定了四建公司要解决王某工程施工中的主要技术问题，并要对工程质量和安全情况进行监督检查。 至案发时，建设方共拨付给四建公司工程款2134.1万元，王某以付民工工资（用现金）和购工程材料（一般用支票）为名从四建公司领取2051.7万元（其中现金493.9万元，转帐支票1557.8万元）。经查，王某实际只付民工工资391.7万元（工程材料款问题至今未查清），把现金用于其它工程项目开支19.2万元，王某对其余款项加以侵吞。由于王某的不当做法，致使四建公司已被迫重付民工工资66.6万元和材料款等97万元（债权人向法院起诉四建公司，法院判决四建公司向债权人支付工资或材料款）。另外，王某在担任另一建筑企业杭州中医院教科病房楼项目经理期间，采用了同样手段，获利70多万元。
对于王某行为的定性，主要有以下三种不同的观点。第一种观点认为，王某不构成犯罪。其理由是：1、从四建公司与王某签订的《单位工程责任协议书》内容看，工程项目的实际承包者是王某个人，四建公司除按比例提取固定费用外，不承担任何工程风险，且该工程项目的中标，王某起了主要作用，因此，王某的所谓承包经营实质是挂靠经营，实际上是王某个人经营；2、王某不是四建公司的正式职工。因此，王某既不符合职务侵占罪的主体要件，也不具备职务侵占罪的客观要件。至于四建公司被迫重付民工工资和工程材料款的问题，则是四建公司同意王某挂靠的直接法律后果之一，四建公司可以通过民事诉讼向王某追偿。
第二种观点认为，王某构成职务侵占罪。理由是：1、王某开始“承包”前，四建公司发文任命王某为上海工地的负责人，表明王某具备了职务侵占罪所必需具备的“职务”；2、王某利用职务之便领取并侵吞民工工资的行为十分明显，且数额巨大；3、王某主观上是故意，且其行为具有较大的社会危害性。
第三种观点，也就是笔者的观点认为，本案应分以下二种情况加以定性：
第一种情况：如果查实王某本质上确属四建公司内部责任制协议的一方当事人时，王某的行为构成职务侵占罪。理由是：
首先，要对“挂靠经营”和“内部承包责任制”进行本质区分。要透过现象看本质，才有可能对两者真正加以区分。国家对建筑企业的管理主要是通过资质管理来实现的。那么什么是资质呢？按照建设部《建筑业企业资质管理规定》第五条的规定：建筑企业资质是指企业的建设业绩、人员素质、管理水平、资金数量、技术装备等。第十八条规定：企业应当按照《建筑业企业资质证书》所核定的承包工程范围进行工程承包活动。由此可见，建筑企业资质的主要考量因素是生产要素。挂靠经营是建筑企业出借或出租企业资质等，而内部责任制则不存在企业资质的出借或出租等问题。因此，挂靠经营与内部责任制协议的区分标准也应当以生产要素为考量要素。分析生产要素是对建筑企业挂靠经营和内部责任制协议进行区分的唯一手段。从二者固有的涵义分析，“内部承包责任制”协议的发包方必须提供必要的生产要素，如资金、场地、技术、设备等等，而“挂靠经营”关系中的被挂靠者一般不提供必要的生产要素，大都只提供“牌子”（虽然个别情况下“牌子”也是生产要素，但在这种情况下，“牌子”只是“承包”关系中的必要条件，而非充分条件）。在挂靠经营的情况下，即使挂靠者是本单位的职工，也仍然改变不了其挂靠的性质，反过来，在实行内部承包责任制情况下，即使承包人不是本单位人员也仍然无法改变内部责任制的性质。因为，人员虽然是重要的生产要素之一，但人员的归属问题却并不是生产要素。更何况，在这里何为“本单位人员”并不是一个非常直接明了可以得出结论的问题。决不能以是否在本单位拿固定工资，是否是本单位为其交纳养老保险和医疗保险等作为唯一区分标准，因为，用工形式和报酬形式都是可以多样化的。单位既可以用正式工，也可以用合同工，还可以临时聘用人员为其工作。报酬形式可以是固定工资，也可以是计件工资、计时工资，还可以用风险承包制等等。从本案情况看，如果四建公司不但提供了“牌子”（即公司名称、营业执照、资质证书、企业印章等），而且事实上提供了工程所需的必要的技术管理、技术服务，进行了必要的安全、质量管理，加上已查明的四建公司按工程进度向王某拨付工程款等进行资金管理等情节，那么完全可以断定，王某和四建公司的关系决不是什么“挂靠”关系，而是“内部承包责任制”关系。在本案中，王某应当被看作是四建公司的“本单位人员”。
其次，要搞清王某从四建公司领取的款项的所有权归属问题。有人认为，四建公司拨付给王某的工程款项其实是王某个人的钱，按合同规定，四建公司有按王某要求拨付工程款的义务，四建公司只是代付而已。笔者认为，按照银行操作的基本规则“谁的钱进谁的帐，由谁支配”，建设单位拨付给四建公司的工程款，一旦进入四建公司的帐户，其所有权和支配权就属于四建公司。
第三，要对“利用职务便利”进行正确理解。所谓“利用职务便利”是指利用自己在职务上所具有的主管或者管理、经手本单位财物的方便条件，如公司经理利用自己有权在一定范围内调配、处置单位财产的便利，企业会计利用自己有权管理财务的便利等等。只要行为人利用职务之便，侵吞本单位财物的，都要以职务侵占或贪污行为论。
当然，这里的“职务”概念本身也是很值得研究的。是注重行为人的“本单位人员”的身份，还是注重行为人职务的实质确是有争论余地的。这个问题有点类似于最高人民法院和最高人民检察院关于国家工作人员的概念和范围之争，但从“两高”分别就有关个案中对国家工作人员的多次解释或个案答复趋势看，现在已基本认同职权论即注重行为人职权的实质，而不问其是否正式在编国家工作人员。如最高人民检察院2000年3月21日《关于以暴力、威胁方法阻碍事业编制人员行政执法活动是否可以对侵害人以妨碍公务罪论处的批复》、2000年4月30日《关于中国证监会主体认定的请示》、2000年5月4日《关于镇财政所所长是否适用国家机关工作人员的批复》、2000年10月9日《关于合同制民警能否成为玩忽职守罪主体问题的批复》、2000年10月31日《关于属工人编制的乡（镇）工商所长能否依照刑法第397条的规定追究刑事责任问题的批复》、2001年1月2日《关于工人等非监管机关在编人员私放在押人员行为和失职致使在押人员脱逃行为适用法律问题的解释》、最高人民法院2000年9月14日《关于未被公安机关正式录用的人员、狱医能否构成失职致使在押人员脱逃罪主体问题的批复》等都强调了只要行为人具有实际的职务或职权，而不问其是否正式在编人员身份，都按国家工作人员对待。又如，2003年《全国法院审理经济犯罪座谈会纪要》也指出：受委托经营管理国有财产是指因承包、租赁、临时聘用等管理经营国有财产。认为长期聘用人员与正式在编人员无多大区别。对这个问题的上述认识在废旧物资经营行业也具有同样的意义。如国家税务总局《关于废旧物资回收经营业务有关税收问题的批复》（国税函[2002]893号文件）指出：废旧物资收购人员（非本单位人员）在社会上收购废旧物资，直接运送到购货方（生产厂家），废旧物资经营单位根据上述双方实际发生的业务，向废旧物资收购人员开具废旧物资收购凭证，在财务上作购进处理，同时向购货方开具增值税专用发票或普通发票，在财务上作销售处理，将购货方支付的购货款以现金方式转付给废旧物资收购人员。鉴于此种经营方式是由目前废旧物资行业的经营特点决定的，且废旧物资经营单位在开具增值税专用发票时确实收取了同等金额的货款，并确有同等数量的货物销售，因此，废旧物资经营单位开具增值税专用发票的行为不违背有关税收规定，不应定性为虚开。笔者认为，在这里，废旧物资收购人员虽然不是废旧物资经营单位的正式职工，但是完全可以看作是其临时职工，是其代理人，因为其与正式职工的工作在本质上没有二样，而且在大多数情况下，这些收购人员往往以经营单位的名义开展工作，作为第三方很难分清这些收购人员到底是不是经营单位的正式职工，而且事实上，第三方对这个问题也并不需关心。
总而言之，本案中的职务既可以是“正式职务”，也可以是“临时职务”，甚至还可以是“兼职职务”。职务侵占罪或贪污罪的一个本质问题是“行为人利用了职务上的便利条件，侵吞了该职务所归属单位的财产”。从本案情况看，王某虽然不是四建公司的“正式职工”，但他作为四建公司上海工地的负责人和《协议书》中的“承包人”却是不争的事实，王某的“职务”是一种“临时职务”或“兼职职务”。而且，王某确确实实是利用了他的上述“职务”便利，从四建公司分多次领取了全部民工工资款和工程材料款并向四建公司隐瞒了其实际上不付或少付民工工资款和工程材料款的事实，并进而对上述余款加以侵吞。王某的做法是“利用职务之便”侵吞“本单位”财产的一种表现方式。
第四，从主观上看，王某存在非法占有目的，具有刑法上的主观恶意。尽管王某与四建公司之间根据双方约定存在着由民事法律调整的债权债务关系，但并不能说存在这些债权债务关系就一定只能由民事法律来调整。如果行为人具有刑法上的主观恶意，其行为超出了必要的限度，则仍有可能由刑法来作出调整。从本案看，王某先前曾用同样手段侵吞了某建筑公司工程款70余万元，因未被追究任何责任，故王某认为此举有空子可钻，因此，其继续用这种方法在四建公司故伎重演。虽然尚没有足够证据证明，王某一开始承建工程就抱定了要非法侵害公司的财产，事实上他也为工程的顺利按合同施工作出了很多努力，但是完全可以肯定，在工程施工过程中，王某非法占有的目的还是十分明显的。王某以支付民工工资和材料款名义多次从四建公司取得款项，但实际上他只是作了部分支付，把其余款项或用于个人消费或用于与本工程无关的项目。案发后，王某对主要财产都作了转移。如果没有双方的协议书，如果没有王某的职务，如果没有王某的请求，则四建公司是决不可能向王某付款的。可见，王某与四建公司签订《协议书》只是其实现侵占公司财产目的的一种手段。四建公司直到第三方起诉要求其支付工资或材料款时才知道王某的所作所为，因此，王某的行为具有较大的隐蔽性和欺骗性，虽然不易被识破，但经过综合分析，就会发现王某的犯罪故意是十分明显的。
第五，王某的行为具有较大的社会危害性，有实行刑事惩罚的必要性。建筑行业存在类似的问题由来已久，且带有一定的普遍性，说明类似王某的行为其社会危害性是比较大的。
第二种情况：如果查实王某与四建公司的关系确实只属于挂靠关系，而不能认定为内部责任制关系，那么，王某的行为构成合同诈骗罪。理由是：王某以非法占有为目的，用签订合同的形式，采取隐瞒事实的方法，使四建公司多次“自愿”地向其“拨付巨款”，并从中加以侵吞的行为，完全符合合同诈骗罪的特征。非法占有目的如何认定？许霆案的判决也许能给我们一些启示。许霆在明知银行自动取款机有故障的情况下用银行借记卡取款（实际取款一千元，取款机却只扣除一元），仍一百多次取款获利17万多元。如果说第一次取款时，许霆真是不知取款机有故障，其意外地获了利，属不当得利，在协商不成的情况下，银行通过民事诉讼追回损失款项是最后选择。那么在其第二次、第三次直至第一百多次取款时，非法占有的故意已变得非常明显了，追究许霆盗窃罪刑事责任是完全正确的。同样道理，王某在第一次采取上述方式侵吞款项时，确实较难查证其具有非法占有故意，但在其已有过成功的经验且故伎重演的情况下，如果其拒不交待款项去向，就认为其不具有非法占有故意就既不符合法理也不符合实际了。
作者单位：浙江省诸暨市人民检察院 电话：0575-87015653
广东省汕头市人民政府
印发汕头市改进机关作风和提高行政效能规定的通知
各区县（市）人民政府，市府直属各单位：
《汕头市改进机关作风和提高行政效能规定》业经第63次市政府常务会议通过，请认真贯彻执行。
汕头市人民政府
二○○二年六月十日
第一条为切实改进机关作风，提高行政效能，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，进一步优化投资软环境，推动经济持续健康发展，根据《行政监察法》和《国家公务员暂行条例》等有关规定，结合汕头市实际，制定本规定。
第二条本规定适用于汕头市各级行政机关及其工作人员；法律、法规授权或接受行政机关委托，具有行政管理职能的单位及其工作人员。中央、省驻汕国家行政机关参照本规定执行。
第三条改进行政机关作风和提高行政效能工作，要根据“精简、统一、效能”的原则，按照“廉洁、勤政、务实、高效”的要求，以各级行政机关及其工作人员为效能建设主体，以行政监督、纪检监察监督和社会监督为基本手段，坚持思想教育与制度建设、奖励与惩戒、效能建设与监督检查、勤政廉政与创建文明机关相结合，以制度管人，以制度管事，以制度促效能。
第四条行政机关及其工作人员要认真实践“三个代表”重要思想，坚持全心全意为人民服务的宗旨，进一步增强公仆意识，提高为人民服务的自觉性。模范遵守《国家公务员行为规范》、《汕头市公务员信用守则》，坚持依法行政、依法办事、依法管理，坚持公开、公正、效能的办事原则，根据各自的工作特点，采取有效形式，建立健全各种便民、利民的服务措施，方便行政管理相对人。
第五条改进行政机关作风和提高行政效能工作，由各级人民政府组织实施，行政机关各负其责。市设立行政机关效能建设领导小组及办公室，负责组织协调，行政监察机关负责监督检查本规定的实施。
第六条实行行政机关效能建设领导负责制和责任追究制。行政机关主要负责人对本机关效能建设负有组织领导职责，要加强对本机关效能建设的组织领导，切实解决本机关行政管理和机关作风中的突出问题，提高办事效率。本机关效能建设情况是考核其主要负责人政绩的重要依据。
第七条行政机关应依法履行各自职责。职责涉及不同行政机关的，为主负责的机关应主动做好组织协调工作，其他机关应积极配合，对本部门负责办理事项必须在规定时限内完成，并移交其他部门，不得相互推诿、拖延不办，贻误工作。
各机关在执行行政法规、国家部门规章和各行业的有关规定时，要与汕头市的实际相结合，按照依法行政、促进发展、保持稳定相统一的原则，从有利于社会管理和经济建设发展出发，从方便基层和企业办事出发，创造性地开展工作，发挥政策、法规的最佳效应。
第八条大力推进市、区县（市）、镇各级人民政府及其派出机关、政府部门及所属派出机构，以及法律法规授权的具有行政管理职能的组织政务公开。凡是法律法规规章要求，以及政府及政府机关作出的具有普遍约束力的行政决定，只要不属于党和国家的秘密事项，都要对外公开。政府政务公开的重点是：社会经济发展战略、发展计划、工作目标及其完成情况，事关全局的重大决策过程和出台的政策，政府向社会承诺为群众办实事的事项及完成情况以及群众普遍关心的事项等。
第九条行政机关必须公开本单位的行政职能、职责范围；机关办事内容、办事依据、办事条件、办事程序、办事过程、办事时限和办事结果，以及单项职责的承办部门、承办人员、负责人姓名；机关办事纪律、服务承诺，以及违诺违纪的投诉途径、处理办法等。还应无偿提供各单项职责的办事依据、办事程序和要求的材料，以备索或备查，并设立咨询窗口、咨询电话，由专人负责，有条件的设立电子查询系统。
审批制度改革后保留下来的各部门的审批事项，都要对社会公布，同时要公示审批事项的手续要求、法律依据、办事时限和办事结果，通过加强监督，建立健全依法行使权力的制约和监督机制，强化对行政审批权的监督制约。
行政执法部门要公示行政执法的项目、法律依据、执法程序、处罚等事项。同时实行执法人员执证上岗、亮证执法。行政事业性收费单位要实行收费公示制度，按物价部门要求公示其收费项目、收费依据、收费标准、监督机关及投诉电话等内容。缴费办法按财政部门规定办理。
行政机关及其工作人员应当允许行政管理相对人查询与自身利益相关的办事结果，但涉及国家秘密和确须保密的事项除外。
第十条行政机关应公示所属各科室的职责范围，职责涉及两个以上科室的，应制定并公示办事流程图；职责涉及不同行政机关的，由为主负责的机关或本级政府指定一个行政机关牵头制定并公示办事流程图。
行政机关工作人员上岗时，应佩证、置牌公开身份，证、牌应有本人相片及姓名、职务。
第十一条各行政机关要推行“一个窗口”对外受理办事事项，同一行政机关对同一事项的办事程序须经过多个环节办理的，要调整优化内部作业流程，采取一个窗口对外的工作机制，改“串联”审批为“并联”审批。
不同行政机关对同一事项的管理，提倡采取联合办公的形式。各级政府要创造条件，实行“一个窗口”对外办公制度。加快电子政务系统建设，逐步建成全市各级政府机关信息互联互通、方便快捷的网络。政府机关要创造条件，推行网上办公、政务查询，逐步实施网上申报、登记、审批；口岸单位要加快电子执法系统建设，逐步实现电子报检、审单、转单、查验、签证等，方便企业办事。
第十二条行政机关必须实行岗位目标责任制，严格定员、定岗、定职责，根据本单位职责权限和工作实际，科学、合理地确定本单位工作人员的岗位工作目标和管理办法，保证内部分工协调有序进行。
第十三条行政机关必须实行办事时限制度。凡法律、法规、规章明确办事时限的应严格执行；法律、法规、规章没有规定办事时限的，必须结合实际制定时限，尽可能简化和规范审批环节与手续，优化办事规则和程序，压缩办事办文时限，公开向社会作出承诺，并向市机关效能投诉受理中心备案。
行政机关对行政管理相对人、上级行政机关对下级行政机关的办事请求在规定时限内没有提出意见而又无正当理由的，视为同意，并予以补办批准手续。但其请求违反有关法律、法规、规章或政策的除外。
第十四条行政机关实行首问责任制。行政管理相对人到行政机关办事时，首位接受询问的本行政机关工作人员，必须向行政管理相对人告知经办科室。经办科室没有工作人员在场时，应告知其联系电话。
第十五条行政机关实行一次性告知制。承办人应一次性向行政管理相对人告知规定的办事依据、办事程序和要求的全部书面材料，一次性告知能否办理、是否手续完整、齐全。对符合规定、手续齐全的，应马上办理，不能马上办好的应出具回执并告知办事时限。
第十六条要坚决杜绝行政不作为。行政机关工作人员对行政管理相对人的办事请求不予办理的，应向行政管理相对人说明理由，并向直接行政领导报告并备案。
第十七条行政机关工作人员应严格遵守考勤和请、销假制度，不得迟到、早退、缺勤，上班时间不得办私事，有事外出，须事先报告主管领导，属“窗口”单位的，主管领导要指定人员代办其业务。
行政机关工作人员因出差、请假或其他原因两天以上无法上班的，要向直接行政领导汇报正在办理的事项，做好交接手续，直接行政领导要及时指定人员代行其职责。
第十八条行政机关及其工作人员不得滥用职权，徇私舞弊，不得违反规定要求行政管理相对人承担义务。
行政机关工作人员应忠于职守，文明行政，和蔼待人，不得刁难人，严禁骂人。
第十九条行政机关工作人员应遵守机关组织纪律，对上级机关和领导的决定、命令应坚决执行，尽快办理。不得以任何借口拖延不办；有不同意见的，可以明确提出，上级机关和领导不接受的，按上级机关和领导的决定、命令执行，但可以向再上一级机关报告。
各机关承办上级机关和领导的交办事项，自受理之日起，应随件附经办情况报告，载明各经办环节办理时间，经办人应签字，以示负责。
第二十条行政机关对其工作人员实行绩效考评制度。具体办法由市政府人事行政管理部门另行制定。
第二十一条市、区县（市）设立机关效能投诉受理中心，负责受理和调查行政管理相对人对辖区内行政机关及其工作人员违反本规定的投诉，组织调查、协调处理机关工作人员不履行或不正确履行职责的行为，根据有关规定建议所在行政机关或监察部门作出诫勉教育、效能告诫的处理。对构成行政违纪的，依照有关规定处理；对触犯法律的，移送司法机关处理。
机关效能投诉受理中心有权要求被投诉单位和人员提供与投诉事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关材料，并就被投诉问题作出解释和说明；要求相关单位和个人协助、配合投诉调查。
市机关效能投诉受理中心可以直接受理区县（市）机关效能投诉受理中心有权办理的事项。
市、区县（市）机关效能投诉受理中心通过接待来访，接受来函，设立投诉电话、投诉箱等方式，受理对机关效能问题的投诉。对投诉应当保密并认真办理，限时答复投诉结果。市、区县（市）机关效能投诉受理中心的办公地址、投诉电话、投诉信箱应向社会公布。
第二十二条市、区县（市）政府可以聘请社会各界和新闻工作者作为机关效能监督员，对辖区内行政机关执行本规定情况进行巡视检查、明察暗访。对于办事效率低下、推诿扯皮、“衙门”作风严重的机关和个人，要给予批评、处分，并在新闻媒体上曝光。
第二十三条市、区县（市）政府组织对本级行政机关效能建设情况进行评议。具体评议办法由市效能建设办公室会同有关部门另行制定。
第二十四条行政机关因办事手续繁杂、职责不清、互相扯皮、效率低下，行政管理相对人反映强烈的，机关效能投诉受理中心有权要求该行政机关负责人说明情况，提出整改计划，对其行为造成的损害采取必要的补救措施，并限期实施。
第二十五条行政机关和人员违反本规定的，由机关效能投诉受理中心责令和责成纠正。
行政机关严重违反本规定，或者无正当理由拒不纠正的，机关效能投诉受理中心可以建议其上级行政主管机关或监察部门给予通报批评，并可以建议监察部门提请同级政府追究该行政机关负责人的行政责任。
第二十六条行政机关工作人员违反本规定，有下列情形之一的，给予诫勉教育：
（一）不佩证、置牌上岗，经指出不改的；
（二）首位接受询问的机关工作人员不向行政管理相对人告知经办科室及其联系电话的。
第二十七条行政机关工作人员违反本规定，有下列情形之一的，给予诫勉教育；情节严重的，给予效能告诫：
（一）对符合规定条件的申请应予受理而不予受理，或对符合规定、手续齐全又不能马上办好的事项不出具回执的；
（二）申请资料不全未一次清楚告知补充事项的；
（三）不允许行政管理相对人查询与自身利益相关的办事结果的；
（四）无正当理由不在规定或承诺时限内就所办事项作出决定或者提出意见的；
（五）无规定依据、不按规定程序，或越权审批有关事项的；
（六）没有指定人员代办业务或被指定人员不履行职责的；
（七）违反规定要求相对人承担义务的；
（八）刁难、骂人的；
（九）对上级决定、命令不执行的；
（十）其他违反本规定的行为。
第二十八条行政机关工作人员违反本规定第二十六条规定的情形，一年内被诫勉教育三次以上的，可予以效能告诫；违反本规定第二十七条规定的情形，一年内被诫勉教育二次以上的，可予以效能告诫。
第二十九条诫勉教育、效能告诫由监察部门或所在行政机关作出。诫勉教育、效能告诫材料存入本人人事档案。
第三十条行政机关工作人员违反本规定构成违纪的，由监察部门追究其政纪责任。
第三十一条被通报批评的行政机关取消当年评选先进资格。
被效能告诫的行政机关工作人员，一年内被告诫一次的，当年年终考核不能评定为优秀；一年内被告诫两次以上的，当年年终考核定为不称职，所在行政机关应调整其工作岗位，符合规定辞退条件的，给予辞退处理。
第三十二条行政机关工作人员不服效能告诫的，可向同级监察部门申诉。
第三十三条行政机关工作人员模范执行本规定，符合《国家公务员暂行条例》规定的奖励条件的，按规定给予奖励。
第三十四条本规定自2002年7月1日起施行。
钟伟苗
挂靠经营不是一个法律概念，事实上也没有一个明确的定义，而是人们针对某些行业经营中存在的现象加以概括和提炼后的一种形象称谓。挂靠经营主要广泛存在于建筑施工、市政园林工程等国家实行资质管理的行业，也普遍存在于汽车运输（包括货运和客运）、废旧物资经营等特定行业。由于挂靠经营问题本身的多样性、复杂性，导致人们对挂靠经营法律性质的认识很不统一，从而使司法机关处理挂靠经营纠纷时特别是在涉及挂靠者的有关刑事责任问题时颇感棘手（关于挂靠经营纠纷的民事责任问题由于法律规定相对比较明确，认识也相对统一）。本文试图以一真实案例为视角，探讨建筑企业挂靠经营中涉及有关刑事责任的问题。
建筑企业挂靠经营一般是指以赢利为目的，没有相应建筑资质或建筑资质较低的企业、其他经济组织、个体工商户、个人合伙、自然人以其他有相应建筑资质或建筑资质较高的建筑施工企业名义承揽施工工程的行为。挂靠经营的手段一般情况是，挂靠者通过借用或租用被挂靠者的企业名称、企业公章、企业帐户、资质证书、营业执照、合同文本等，以被挂靠企业的分支机构，如项目部、工程处、施工队等面目出现，而以被挂靠企业名义对外开展业务。挂靠者与被挂靠者之间则一般是通过签订挂靠协议、内部责任制协议、承包协议等形式确定双方的权利义务。
建筑企业挂靠经营行为被国家有关行政法律法规和规章所明令禁止。如《建筑法》第二十六条规定：禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业名义承揽工程。《招标投标法》第三十三条规定：投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。又如建设部《建筑业企业资质管理规定》第三十五条规定：转让、出借《建筑业企业资质证书》的，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。
虽然建筑企业挂靠经营在法律上被明令禁止，但事实上却普遍存在。有的地方、有的建筑企业还把挂靠经营作为一种好的管理经验、好的经营模式加以学习和推广（短期内或表面上可以大大降低经营和管理成本）。当然，由于建筑企业挂靠经营中涉及挂靠者、挂靠者的雇佣人员、被挂靠者、开发建设单位、材料设备供应商等多方当事人，法律关系比较复杂，各行为人之间对挂靠经营约定的形式也会多种多样，有的采用典型的挂靠经营形式即“一脚踢”形式（被挂靠者除了收取固定的管理费或挂靠费外，不承担任何义务），但也有不少采用的是“责任制承包”形式（分为内部责任制承包和外部责任制承包）。“一脚踢”形式的挂靠其实法律性质很明确，没有什么争议，建筑业行政管理部门也很容易查处。因此，实践中这种形式的挂靠已经很少看到了。问题的复杂性主要体现在非典型的挂靠形式即“责任制承包”形式上。以下案例为证：
某四建公司中标获得了上海延安西路第二小学综合楼、上海场中路芳苑住宅D\E型多层住宅和C型高层住宅的土建和安装工程承包权，工程总预算为2189万元。建设方和承包方签订了《建筑安装工程承包合同》。根据《合同》规定，承包方的承包方式为包工包料，建设方按承包方的工程进度向承包方拨付工程款，合同还规定了其他一些必备条款。此后，四建公司聘请王某（非四建公司职工）担任该工程的项目负责人，并与他签订了《单位工程责任协议书》。按照《协议书》规定，王某以包工包料形式“承包”上述所有的工程项目，四建公司预先按总工程款的一定比例提取税收、“管理费”和“安全保证金”、“工程保修费”等费用，其余工程款项由王某按工程进度向四建公司申请拨付。《协议书》还规定，对承包方和建设方签订的合同中有关承包方的条款，王某必须保证履行并负法律责任。《协议书》同时规定了四建公司要解决王某工程施工中的主要技术问题，并要对工程质量和安全情况进行监督检查。 至案发时，建设方共拨付给四建公司工程款2134.1万元，王某以付民工工资（用现金）和购工程材料（一般用支票）为名从四建公司领取2051.7万元（其中现金493.9万元，转帐支票1557.8万元）。经查，王某实际只付民工工资391.7万元（工程材料款问题至今未查清），把现金用于其它工程项目开支19.2万元，王某对其余款项加以侵吞。由于王某的不当做法，致使四建公司已被迫重付民工工资66.6万元和材料款等97万元（债权人向法院起诉四建公司，法院判决四建公司向债权人支付工资或材料款）。另外，王某在担任另一建筑企业杭州中医院教科病房楼项目经理期间，采用了同样手段，获利70多万元。
对于王某行为的定性，主要有以下三种不同的观点。第一种观点认为，王某不构成犯罪。其理由是：1、从四建公司与王某签订的《单位工程责任协议书》内容看，工程项目的实际承包者是王某个人，四建公司除按比例提取固定费用外，不承担任何工程风险，且该工程项目的中标，王某起了主要作用，因此，王某的所谓承包经营实质是挂靠经营，实际上是王某个人经营；2、王某不是四建公司的正式职工。因此，王某既不符合职务侵占罪的主体要件，也不具备职务侵占罪的客观要件。至于四建公司被迫重付民工工资和工程材料款的问题，则是四建公司同意王某挂靠的直接法律后果之一，四建公司可以通过民事诉讼向王某追偿。
第二种观点认为，王某构成职务侵占罪。理由是：1、王某开始“承包”前，四建公司发文任命王某为上海工地的负责人，表明王某具备了职务侵占罪所必需具备的“职务”；2、王某利用职务之便领取并侵吞民工工资的行为十分明显，且数额巨大；3、王某主观上是故意，且其行为具有较大的社会危害性。
第三种观点，也就是笔者的观点认为，本案应分以下二种情况加以定性：
第一种情况：如果查实王某本质上确属四建公司内部责任制协议的一方当事人时，王某的行为构成职务侵占罪。理由是：
首先，要对“挂靠经营”和“内部承包责任制”进行本质区分。要透过现象看本质，才有可能对两者真正加以区分。国家对建筑企业的管理主要是通过资质管理来实现的。那么什么是资质呢？按照建设部《建筑业企业资质管理规定》第五条的规定：建筑企业资质是指企业的建设业绩、人员素质、管理水平、资金数量、技术装备等。第十八条规定：企业应当按照《建筑业企业资质证书》所核定的承包工程范围进行工程承包活动。由此可见，建筑企业资质的主要考量因素是生产要素。挂靠经营是建筑企业出借或出租企业资质等，而内部责任制则不存在企业资质的出借或出租等问题。因此，挂靠经营与内部责任制协议的区分标准也应当以生产要素为考量要素。分析生产要素是对建筑企业挂靠经营和内部责任制协议进行区分的唯一手段。从二者固有的涵义分析，“内部承包责任制”协议的发包方必须提供必要的生产要素，如资金、场地、技术、设备等等，而“挂靠经营”关系中的被挂靠者一般不提供必要的生产要素，大都只提供“牌子”（虽然个别情况下“牌子”也是生产要素，但在这种情况下，“牌子”只是“承包”关系中的必要条件，而非充分条件）。在挂靠经营的情况下，即使挂靠者是本单位的职工，也仍然改变不了其挂靠的性质，反过来，在实行内部承包责任制情况下，即使承包人不是本单位人员也仍然无法改变内部责任制的性质。因为，人员虽然是重要的生产要素之一，但人员的归属问题却并不是生产要素。更何况，在这里何为“本单位人员”并不是一个非常直接明了可以得出结论的问题。决不能以是否在本单位拿固定工资，是否是本单位为其交纳养老保险和医疗保险等作为唯一区分标准，因为，用工形式和报酬形式都是可以多样化的。单位既可以用正式工，也可以用合同工，还可以临时聘用人员为其工作。报酬形式可以是固定工资，也可以是计件工资、计时工资，还可以用风险承包制等等。从本案情况看，如果四建公司不但提供了“牌子”（即公司名称、营业执照、资质证书、企业印章等），而且事实上提供了工程所需的必要的技术管理、技术服务，进行了必要的安全、质量管理，加上已查明的四建公司按工程进度向王某拨付工程款等进行资金管理等情节，那么完全可以断定，王某和四建公司的关系决不是什么“挂靠”关系，而是“内部承包责任制”关系。在本案中，王某应当被看作是四建公司的“本单位人员”。
其次，要搞清王某从四建公司领取的款项的所有权归属问题。有人认为，四建公司拨付给王某的工程款项其实是王某个人的钱，按合同规定，四建公司有按王某要求拨付工程款的义务，四建公司只是代付而已。笔者认为，按照银行操作的基本规则“谁的钱进谁的帐，由谁支配”，建设单位拨付给四建公司的工程款，一旦进入四建公司的帐户，其所有权和支配权就属于四建公司。
第三，要对“利用职务便利”进行正确理解。所谓“利用职务便利”是指利用自己在职务上所具有的主管或者管理、经手本单位财物的方便条件，如公司经理利用自己有权在一定范围内调配、处置单位财产的便利，企业会计利用自己有权管理财务的便利等等。只要行为人利用职务之便，侵吞本单位财物的，都要以职务侵占或贪污行为论。
当然，这里的“职务”概念本身也是很值得研究的。是注重行为人的“本单位人员”的身份，还是注重行为人职务的实质确是有争论余地的。这个问题有点类似于最高人民法院和最高人民检察院关于国家工作人员的概念和范围之争，但从“两高”分别就有关个案中对国家工作人员的多次解释或个案答复趋势看，现在已基本认同职权论即注重行为人职权的实质，而不问其是否正式在编国家工作人员。如最高人民检察院2000年3月21日《关于以暴力、威胁方法阻碍事业编制人员行政执法活动是否可以对侵害人以妨碍公务罪论处的批复》、2000年4月30日《关于中国证监会主体认定的请示》、2000年5月4日《关于镇财政所所长是否适用国家机关工作人员的批复》、2000年10月9日《关于合同制民警能否成为玩忽职守罪主体问题的批复》、2000年10月31日《关于属工人编制的乡（镇）工商所长能否依照刑法第397条的规定追究刑事责任问题的批复》、2001年1月2日《关于工人等非监管机关在编人员私放在押人员行为和失职致使在押人员脱逃行为适用法律问题的解释》、最高人民法院2000年9月14日《关于未被公安机关正式录用的人员、狱医能否构成失职致使在押人员脱逃罪主体问题的批复》等都强调了只要行为人具有实际的职务或职权，而不问其是否正式在编人员身份，都按国家工作人员对待。又如，2003年《全国法院审理经济犯罪座谈会纪要》也指出：受委托经营管理国有财产是指因承包、租赁、临时聘用等管理经营国有财产。认为长期聘用人员与正式在编人员无多大区别。对这个问题的上述认识在废旧物资经营行业也具有同样的意义。如国家税务总局《关于废旧物资回收经营业务有关税收问题的批复》（国税函[2002]893号文件）指出：废旧物资收购人员（非本单位人员）在社会上收购废旧物资，直接运送到购货方（生产厂家），废旧物资经营单位根据上述双方实际发生的业务，向废旧物资收购人员开具废旧物资收购凭证，在财务上作购进处理，同时向购货方开具增值税专用发票或普通发票，在财务上作销售处理，将购货方支付的购货款以现金方式转付给废旧物资收购人员。鉴于此种经营方式是由目前废旧物资行业的经营特点决定的，且废旧物资经营单位在开具增值税专用发票时确实收取了同等金额的货款，并确有同等数量的货物销售，因此，废旧物资经营单位开具增值税专用发票的行为不违背有关税收规定，不应定性为虚开。笔者认为，在这里，废旧物资收购人员虽然不是废旧物资经营单位的正式职工，但是完全可以看作是其临时职工，是其代理人，因为其与正式职工的工作在本质上没有二样，而且在大多数情况下，这些收购人员往往以经营单位的名义开展工作，作为第三方很难分清这些收购人员到底是不是经营单位的正式职工，而且事实上，第三方对这个问题也并不需关心。
总而言之，本案中的职务既可以是“正式职务”，也可以是“临时职务”，甚至还可以是“兼职职务”。职务侵占罪或贪污罪的一个本质问题是“行为人利用了职务上的便利条件，侵吞了该职务所归属单位的财产”。从本案情况看，王某虽然不是四建公司的“正式职工”，但他作为四建公司上海工地的负责人和《协议书》中的“承包人”却是不争的事实，王某的“职务”是一种“临时职务”或“兼职职务”。而且，王某确确实实是利用了他的上述“职务”便利，从四建公司分多次领取了全部民工工资款和工程材料款并向四建公司隐瞒了其实际上不付或少付民工工资款和工程材料款的事实，并进而对上述余款加以侵吞。王某的做法是“利用职务之便”侵吞“本单位”财产的一种表现方式。
第四，从主观上看，王某存在非法占有目的，具有刑法上的主观恶意。尽管王某与四建公司之间根据双方约定存在着由民事法律调整的债权债务关系，但并不能说存在这些债权债务关系就一定只能由民事法律来调整。如果行为人具有刑法上的主观恶意，其行为超出了必要的限度，则仍有可能由刑法来作出调整。从本案看，王某先前曾用同样手段侵吞了某建筑公司工程款70余万元，因未被追究任何责任，故王某认为此举有空子可钻，因此，其继续用这种方法在四建公司故伎重演。虽然尚没有足够证据证明，王某一开始承建工程就抱定了要非法侵害公司的财产，事实上他也为工程的顺利按合同施工作出了很多努力，但是完全可以肯定，在工程施工过程中，王某非法占有的目的还是十分明显的。王某以支付民工工资和材料款名义多次从四建公司取得款项，但实际上他只是作了部分支付，把其余款项或用于个人消费或用于与本工程无关的项目。案发后，王某对主要财产都作了转移。如果没有双方的协议书，如果没有王某的职务，如果没有王某的请求，则四建公司是决不可能向王某付款的。可见，王某与四建公司签订《协议书》只是其实现侵占公司财产目的的一种手段。四建公司直到第三方起诉要求其支付工资或材料款时才知道王某的所作所为，因此，王某的行为具有较大的隐蔽性和欺骗性，虽然不易被识破，但经过综合分析，就会发现王某的犯罪故意是十分明显的。
第五，王某的行为具有较大的社会危害性，有实行刑事惩罚的必要性。建筑行业存在类似的问题由来已久，且带有一定的普遍性，说明类似王某的行为其社会危害性是比较大的。
第二种情况：如果查实王某与四建公司的关系确实只属于挂靠关系，而不能认定为内部责任制关系，那么，王某的行为构成合同诈骗罪。理由是：王某以非法占有为目的，用签订合同的形式，采取隐瞒事实的方法，使四建公司多次“自愿”地向其“拨付巨款”，并从中加以侵吞的行为，完全符合合同诈骗罪的特征。非法占有目的如何认定？许霆案的判决也许能给我们一些启示。许霆在明知银行自动取款机有故障的情况下用银行借记卡取款（实际取款一千元，取款机却只扣除一元），仍一百多次取款获利17万多元。如果说第一次取款时，许霆真是不知取款机有故障，其意外地获了利，属不当得利，在协商不成的情况下，银行通过民事诉讼追回损失款项是最后选择。那么在其第二次、第三次直至第一百多次取款时，非法占有的故意已变得非常明显了，追究许霆盗窃罪刑事责任是完全正确的。同样道理，王某在第一次采取上述方式侵吞款项时，确实较难查证其具有非法占有故意，但在其已有过成功的经验且故伎重演的情况下，如果其拒不交待款项去向，就认为其不具有非法占有故意就既不符合法理也不符合实际了。
作者单位：浙江省诸暨市人民检察院 电话：0575-87015653
汕头市改进机关作风和提高行政效能规定
印发汕头市改进机关作风和提高行政效能规定的通知
各区县（市）人民政府，市府直属各单位：
《汕头市改进机关作风和提高行政效能规定》业经第63次市政府常务会议通过，请认真贯彻执行。
汕头市人民政府
二○○二年六月十日
第一条为切实改进机关作风，提高行政效能，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，进一步优化投资软环境，推动经济持续健康发展，根据《行政监察法》和《国家公务员暂行条例》等有关规定，结合汕头市实际，制定本规定。
第二条本规定适用于汕头市各级行政机关及其工作人员；法律、法规授权或接受行政机关委托，具有行政管理职能的单位及其工作人员。中央、省驻汕国家行政机关参照本规定执行。
第三条改进行政机关作风和提高行政效能工作，要根据“精简、统一、效能”的原则，按照“廉洁、勤政、务实、高效”的要求，以各级行政机关及其工作人员为效能建设主体，以行政监督、纪检监察监督和社会监督为基本手段，坚持思想教育与制度建设、奖励与惩戒、效能建设与监督检查、勤政廉政与创建文明机关相结合，以制度管人，以制度管事，以制度促效能。
第四条行政机关及其工作人员要认真实践“三个代表”重要思想，坚持全心全意为人民服务的宗旨，进一步增强公仆意识，提高为人民服务的自觉性。模范遵守《国家公务员行为规范》、《汕头市公务员信用守则》，坚持依法行政、依法办事、依法管理，坚持公开、公正、效能的办事原则，根据各自的工作特点，采取有效形式，建立健全各种便民、利民的服务措施，方便行政管理相对人。
第五条改进行政机关作风和提高行政效能工作，由各级人民政府组织实施，行政机关各负其责。市设立行政机关效能建设领导小组及办公室，负责组织协调，行政监察机关负责监督检查本规定的实施。
第六条实行行政机关效能建设领导负责制和责任追究制。行政机关主要负责人对本机关效能建设负有组织领导职责，要加强对本机关效能建设的组织领导，切实解决本机关行政管理和机关作风中的突出问题，提高办事效率。本机关效能建设情况是考核其主要负责人政绩的重要依据。
第七条行政机关应依法履行各自职责。职责涉及不同行政机关的，为主负责的机关应主动做好组织协调工作，其他机关应积极配合，对本部门负责办理事项必须在规定时限内完成，并移交其他部门，不得相互推诿、拖延不办，贻误工作。
各机关在执行行政法规、国家部门规章和各行业的有关规定时，要与汕头市的实际相结合，按照依法行政、促进发展、保持稳定相统一的原则，从有利于社会管理和经济建设发展出发，从方便基层和企业办事出发，创造性地开展工作，发挥政策、法规的最佳效应。
第八条大力推进市、区县（市）、镇各级人民政府及其派出机关、政府部门及所属派出机构，以及法律法规授权的具有行政管理职能的组织政务公开。凡是法律法规规章要求，以及政府及政府机关作出的具有普遍约束力的行政决定，只要不属于党和国家的秘密事项，都要对外公开。政府政务公开的重点是：社会经济发展战略、发展计划、工作目标及其完成情况，事关全局的重大决策过程和出台的政策，政府向社会承诺为群众办实事的事项及完成情况以及群众普遍关心的事项等。
第九条行政机关必须公开本单位的行政职能、职责范围；机关办事内容、办事依据、办事条件、办事程序、办事过程、办事时限和办事结果，以及单项职责的承办部门、承办人员、负责人姓名；机关办事纪律、服务承诺，以及违诺违纪的投诉途径、处理办法等。还应无偿提供各单项职责的办事依据、办事程序和要求的材料，以备索或备查，并设立咨询窗口、咨询电话，由专人负责，有条件的设立电子查询系统。
审批制度改革后保留下来的各部门的审批事项，都要对社会公布，同时要公示审批事项的手续要求、法律依据、办事时限和办事结果，通过加强监督，建立健全依法行使权力的制约和监督机制，强化对行政审批权的监督制约。
行政执法部门要公示行政执法的项目、法律依据、执法程序、处罚等事项。同时实行执法人员执证上岗、亮证执法。行政事业性收费单位要实行收费公示制度，按物价部门要求公示其收费项目、收费依据、收费标准、监督机关及投诉电话等内容。缴费办法按财政部门规定办理。
行政机关及其工作人员应当允许行政管理相对人查询与自身利益相关的办事结果，但涉及国家秘密和确须保密的事项除外。
第十条行政机关应公示所属各科室的职责范围，职责涉及两个以上科室的，应制定并公示办事流程图；职责涉及不同行政机关的，由为主负责的机关或本级政府指定一个行政机关牵头制定并公示办事流程图。
行政机关工作人员上岗时，应佩证、置牌公开身份，证、牌应有本人相片及姓名、职务。
第十一条各行政机关要推行“一个窗口”对外受理办事事项，同一行政机关对同一事项的办事程序须经过多个环节办理的，要调整优化内部作业流程，采取一个窗口对外的工作机制，改“串联”审批为“并联”审批。
不同行政机关对同一事项的管理，提倡采取联合办公的形式。各级政府要创造条件，实行“一个窗口”对外办公制度。加快电子政务系统建设，逐步建成全市各级政府机关信息互联互通、方便快捷的网络。政府机关要创造条件，推行网上办公、政务查询，逐步实施网上申报、登记、审批；口岸单位要加快电子执法系统建设，逐步实现电子报检、审单、转单、查验、签证等，方便企业办事。
第十二条行政机关必须实行岗位目标责任制，严格定员、定岗、定职责，根据本单位职责权限和工作实际，科学、合理地确定本单位工作人员的岗位工作目标和管理办法，保证内部分工协调有序进行。
第十三条行政机关必须实行办事时限制度。凡法律、法规、规章明确办事时限的应严格执行；法律、法规、规章没有规定办事时限的，必须结合实际制定时限，尽可能简化和规范审批环节与手续，优化办事规则和程序，压缩办事办文时限，公开向社会作出承诺，并向市机关效能投诉受理中心备案。
行政机关对行政管理相对人、上级行政机关对下级行政机关的办事请求在规定时限内没有提出意见而又无正当理由的，视为同意，并予以补办批准手续。但其请求违反有关法律、法规、规章或政策的除外。
第十四条行政机关实行首问责任制。行政管理相对人到行政机关办事时，首位接受询问的本行政机关工作人员，必须向行政管理相对人告知经办科室。经办科室没有工作人员在场时，应告知其联系电话。
第十五条行政机关实行一次性告知制。承办人应一次性向行政管理相对人告知规定的办事依据、办事程序和要求的全部书面材料，一次性告知能否办理、是否手续完整、齐全。对符合规定、手续齐全的，应马上办理，不能马上办好的应出具回执并告知办事时限。
第十六条要坚决杜绝行政不作为。行政机关工作人员对行政管理相对人的办事请求不予办理的，应向行政管理相对人说明理由，并向直接行政领导报告并备案。
第十七条行政机关工作人员应严格遵守考勤和请、销假制度，不得迟到、早退、缺勤，上班时间不得办私事，有事外出，须事先报告主管领导，属“窗口”单位的，主管领导要指定人员代办其业务。
行政机关工作人员因出差、请假或其他原因两天以上无法上班的，要向直接行政领导汇报正在办理的事项，做好交接手续，直接行政领导要及时指定人员代行其职责。
第十八条行政机关及其工作人员不得滥用职权，徇私舞弊，不得违反规定要求行政管理相对人承担义务。
行政机关工作人员应忠于职守，文明行政，和蔼待人，不得刁难人，严禁骂人。
第十九条行政机关工作人员应遵守机关组织纪律，对上级机关和领导的决定、命令应坚决执行，尽快办理。不得以任何借口拖延不办；有不同意见的，可以明确提出，上级机关和领导不接受的，按上级机关和领导的决定、命令执行，但可以向再上一级机关报告。
各机关承办上级机关和领导的交办事项，自受理之日起，应随件附经办情况报告，载明各经办环节办理时间，经办人应签字，以示负责。
第二十条行政机关对其工作人员实行绩效考评制度。具体办法由市政府人事行政管理部门另行制定。
第二十一条市、区县（市）设立机关效能投诉受理中心，负责受理和调查行政管理相对人对辖区内行政机关及其工作人员违反本规定的投诉，组织调查、协调处理机关工作人员不履行或不正确履行职责的行为，根据有关规定建议所在行政机关或监察部门作出诫勉教育、效能告诫的处理。对构成行政违纪的，依照有关规定处理；对触犯法律的，移送司法机关处理。
机关效能投诉受理中心有权要求被投诉单位和人员提供与投诉事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关材料，并就被投诉问题作出解释和说明；要求相关单位和个人协助、配合投诉调查。
市机关效能投诉受理中心可以直接受理区县（市）机关效能投诉受理中心有权办理的事项。
市、区县（市）机关效能投诉受理中心通过接待来访，接受来函，设立投诉电话、投诉箱等方式，受理对机关效能问题的投诉。对投诉应当保密并认真办理，限时答复投诉结果。市、区县（市）机关效能投诉受理中心的办公地址、投诉电话、投诉信箱应向社会公布。
第二十二条市、区县（市）政府可以聘请社会各界和新闻工作者作为机关效能监督员，对辖区内行政机关执行本规定情况进行巡视检查、明察暗访。对于办事效率低下、推诿扯皮、“衙门”作风严重的机关和个人，要给予批评、处分，并在新闻媒体上曝光。
第二十三条市、区县（市）政府组织对本级行政机关效能建设情况进行评议。具体评议办法由市效能建设办公室会同有关部门另行制定。
第二十四条行政机关因办事手续繁杂、职责不清、互相扯皮、效率低下，行政管理相对人反映强烈的，机关效能投诉受理中心有权要求该行政机关负责人说明情况，提出整改计划，对其行为造成的损害采取必要的补救措施，并限期实施。
第二十五条行政机关和人员违反本规定的，由机关效能投诉受理中心责令和责成纠正。
行政机关严重违反本规定，或者无正当理由拒不纠正的，机关效能投诉受理中心可以建议其上级行政主管机关或监察部门给予通报批评，并可以建议监察部门提请同级政府追究该行政机关负责人的行政责任。
第二十六条行政机关工作人员违反本规定，有下列情形之一的，给予诫勉教育：
（一）不佩证、置牌上岗，经指出不改的；
（二）首位接受询问的机关工作人员不向行政管理相对人告知经办科室及其联系电话的。
第二十七条行政机关工作人员违反本规定，有下列情形之一的，给予诫勉教育；情节严重的，给予效能告诫：
（一）对符合规定条件的申请应予受理而不予受理，或对符合规定、手续齐全又不能马上办好的事项不出具回执的；
（二）申请资料不全未一次清楚告知补充事项的；
（三）不允许行政管理相对人查询与自身利益相关的办事结果的；
（四）无正当理由不在规定或承诺时限内就所办事项作出决定或者提出意见的；
（五）无规定依据、不按规定程序，或越权审批有关事项的；
（六）没有指定人员代办业务或被指定人员不履行职责的；
（七）违反规定要求相对人承担义务的；
（八）刁难、骂人的；
（九）对上级决定、命令不执行的；
（十）其他违反本规定的行为。
第二十八条行政机关工作人员违反本规定第二十六条规定的情形，一年内被诫勉教育三次以上的，可予以效能告诫；违反本规定第二十七条规定的情形，一年内被诫勉教育二次以上的，可予以效能告诫。
第二十九条诫勉教育、效能告诫由监察部门或所在行政机关作出。诫勉教育、效能告诫材料存入本人人事档案。
第三十条行政机关工作人员违反本规定构成违纪的，由监察部门追究其政纪责任。
第三十一条被通报批评的行政机关取消当年评选先进资格。
被效能告诫的行政机关工作人员，一年内被告诫一次的，当年年终考核不能评定为优秀；一年内被告诫两次以上的，当年年终考核定为不称职，所在行政机关应调整其工作岗位，符合规定辞退条件的，给予辞退处理。
第三十二条行政机关工作人员不服效能告诫的，可向同级监察部门申诉。
第三十三条行政机关工作人员模范执行本规定，符合《国家公务员暂行条例》规定的奖励条件的，按规定给予奖励。
第三十四条本规定自2002年7月1日起施行。
