成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法
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成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法
四川省成都市人民政府
成都市人民政府关于印发《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》的通知
成府发［2003］7号
各区(市)县政府，市政府各部门：
《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》已经市人民政府同意，现予公布施行。
二○○三年一月二十五日
成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法
第一条 为了保障非城镇户籍从业人员的合法权益，规范用工行为，维护劳动力市场秩序，根据《中华人民共和国劳动法》和有关法律法规，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内的国家机关、社会团体、城镇企业、事业单位、民办非企业单位、有雇工的城镇个体工商户(以下统称用人单位)和与之形成劳动关系的非城镇户籍从业人员以及单位的非城镇户籍从业人员。
前款所称非城镇户籍从业人员，是指不具有城镇户籍，在本市行政区域内被用人单位招用或个人在城镇从事产品生产、商品流通或服务性活动等劳动者，但从事家政服务和农业劳动的劳动者除外。
第三条 本办法所称非城镇户籍从业人员综合社会保险(以下简称综合保险)，包括工伤补偿或意外伤害补偿、住院医疗费报销和老年补贴三项待遇。用人单位招用非城镇户籍从业人员失业保险按有关法规规定执行。
前款所称意外伤害，是指遭受外来的、突发的、非本人意愿的和非疾病的客观事件造成的身体伤害，但犯罪、自杀、自残、吸毒、寻衅殴斗、违规驾驶机动车、参加体育活动或比赛以及医疗事故等造成的伤害除外。
第四条 市劳动保障行政部门负责全市综合保险的统一管理，区(市)县劳动保障行政部门负责本行政区域内综合保险的管理。市和区(市)县社会保险经办机构承办综合保险的具体工作。
政府有关部门和街道办事处、镇(乡)人民政府以及行业协会，按照各自职责协同做好综合保险管理工作。
第五条 招用非城镇户籍从业人员的用人单位，应在下列期限内凭营业执照或批准其成立的文件，到社会保险经办机构办理综合保险登记和缴费手续：
(一)本办法实施前招用的，自本办法施行之日起30个工作日内；
(二)本办法实施后招用(包括增加招用，下同)的，自招用之日起30个工作日内。
第六条 无单位的非城镇户籍从业人员，应在下列期限内凭《外来人员就业证》、户籍证明和本人身份证，到社会保险经办机构办理综合保险登记和缴费手续：
(一)本办法实施前已在本市从业的，自本办法施行之日起30个工作日内；
(二)本办法实施后在本市从业的，自领取《外来人员就业证》之日起30个工作日内。
第七条 锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区以及高新技术产业开发区(以下简称五城区)范围内，由市或省工商行政部门发给营业执照的生产经营性单位、经市或市以上有关部门批准成立的非生产经营性单位，到市社会保险经办机构办理综合保险登记和缴费。
由区(市)县工商行政管理部门发给营业执照的生产经营性单位、由市或省工商行政管理部门发给营业执照地处五城区以外的生产经营性单位和经区(市)县有关部门批准成立的非生产经营性单位，到所在区(市)县社会保险经办机构办理综合保险登记和缴费。
无单位的非城镇户籍从业人员，在五城区范围内从业的，到市或区社会保险经办机构办理综合保险登记和缴费；在五城区以外的区(市)县从业的，到所在的区(市)县社会保险经办机构办理综合保险登记和缴费。
第八条 用人单位依法终止或迁出本市，或综合保险登记事项发生变更的，应当自有关情形发生之日起30个工作日内，凭有关证书或文件到原办理登记机构办理注销或变更登记手续。
无单位的非城镇户籍从业人员不在本市从业或综合保险登记事项发生变更的，应当凭《外来人员就业证》、户籍证明和本人身份证及时到原办理登记机构办理注销或变更登记手续。
第九条 综合保险费的缴费基数，可根据非城镇户籍从业人员的收入情况按下列数额之一确定：
(一)上一年成都市职工平均工资的60%；
(二)上一年成都市职工平均工资的70%；
(三)上一年成都市职工平均工资的80%；
(四)上一年成都市职工平均工资的90%；
(五)上一年成都市职工平均工资的100%；
(六)上一年成都市职工平均工资的120%；
(七)上一年成都市职工平均工资的150%；
(八)上一年成都市职工平均工资的200%。
第十条 综合保险费按缴费基数的20%缴费。其中，有用人单位的由单位承担14.5%，个人承担5.5%，个人承担的缴费由用人单位在其工资中代扣贷缴；无单位的全部由本人承担。
用人单位缴纳的综合保险费，在财政部门规定的渠道列支。
第十一条 综合保险费从办理综合保险登记之月起按月或按年缴纳。非城镇户籍从业人员男年满60周岁、女年满50周岁时，用人单位和本人停止缴纳综合保险费。
第十二条 征收的综合保险费由市社会保险经办机构专户储存，集中管理。区(市)县社会保险经办机构设立综合保险费收入过渡专户，所征收的综合保险费全部进入该专户，并于每月8日至10日期间全额上解到市社会保险经办机构综合保险费专户。区(市)县社会保险经办机构设立综合保险支出过渡专户，市社会保险经办机构按季度向该专户划入周转资金，用于综合保险中老年补贴的，支付和老年补贴个人帐户额的退还，年终进行结算。综合保险中工伤补偿或意外伤害补偿的支付和住院报销，分别按本办法第十五条、第十六条的规定执行。
市社会保险经办机构按本办法规定对综合保险三项待遇支付水平和运营费实行分项核算。综合保险费收入不敷使用时，可以调整缴费基数的最低额和缴费比例。综合保险费分项核算、缴费基数最低额和缴费比例调整的办法由市劳动保障行政部门提出，报市政府批准后执行。财政、审计部门依照职责对综合保险费收入实施监督。
第十三条 参加综合保险的非城镇户籍从业人员，可享受下列待遇：
(一)用人单位招用的非城镇户籍从业人员，履行缴费义务期间享受工伤补偿、住院医疗费报销和达到本办法第十八条规定年龄时享受老年补贴；
(二)无单位的非城镇户籍从业人员，履行缴费义务期间享受意外伤害补偿、住院医疗费报销和达到本办法第十八条规定年龄时享受老年补贴。
意外伤害由市社会保险经办机构或其委托的商业保险公司按照意外伤害保险条款的规定认为，伤残程度由市劳动能力鉴定机构鉴定。
第十四条 社会保险经办机构应为履行综合保险登记手续的非城镇户籍从业人员发给《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险卡》。《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险卡》由市社会保险经办机构统一制发。
第十五条 用人单位招用的非城镇户籍从业人员在参加综合保险并按时足额缴费期间，经市劳动保障行政部门认定属于因工负伤或因工死亡的，由市社会保险经办机构或其委托的商业保险公司按以下规定执行：
(一)工伤致残程度经市劳动能力鉴定机构鉴定为一级至十级的，按附表一的标准给予一次性工伤补偿。附表一的标准由市劳动保障行政部门根据本市经济发展水平适时进行调整。
(二)因工死亡的，按下列项目和标准给予一次性工伤补偿：
1、医疗补助金，标准为10个月死亡时上一年成都市职工月平均工资。
2、丧葬补助金，标准为6个月死亡时上一年成都市职工月平均工资。
3、因工死亡补助金，标准为50个月死亡时上一年成都市职工月平均工资。
4、因工死亡人员有供养直属亲属的，发给供养直系亲属抚恤金，标准为40个月死亡时上一年成都市职工月平均工资。
无单位的非城镇户籍从业人员在参加综合保险并按时足额缴费期间，发生意外伤害致残或死亡并按本办法规定作出认定和劳动能力鉴定以后，由市社会保险经办机构或其委托的商业保险公司按附表二的标准支付一次性意外伤害补偿。附表二的标准可由市劳动保障行政部门根据本市经济发展水平适时进行调整。
第十六条 非城镇户籍从业人员在参加综合保险并连续按时足额缴费满6个月以后的缴费期间，因患病或非因工负伤发生的符合《成都市城镇职工基本医疗保险暂行办法》规定的住院医疗费，出院后由社会保险经办机构或其委托的商业保险公司按下式计算报销：［一次性住院医疗费一(城镇职工基本医疗保险规定的起付标准+应由个人自付的费用)］×(75%+累计缴费年限数×0.5%)。按上式计算报销的住院医疗费的最高金额，一个自然年度内累计不超过入院前6个月本人月平均缴费基数48倍。
欠缴综合保险费的时间未超过3个月的，补缴综合保险费后享受前款待遇；欠费时间超过3个月的，在恢复缴费且连续缴满6个月以后，享受前款待遇。
第十七条 市社会保险经办机构按缴费基数的8%为非城镇户籍从业人员建立老年补贴个人帐户。有用人单位的，以个人缴纳的5.5%记入个人帐户，其余的2.5%从单位缴费中划入；无单位的，按缴费基数的8%从其缴费中划入。市社会保险经办机构于每年4月30日以前对上年度个人帐户累计储存额按法时人民银行规定的居民一年期整存整取利率计入一次利息。
第十八条 非城镇户籍从业人员缴纳综合保险费到男年满60周岁、女年满50周岁时，由社会保险经办机构一次性发给老年补贴，标准为：个人帐户累计储存额+本人综合保险年平均缴费基数×本人累计缴费年限数×0.6%。
第十九条 男不满60周岁、女不满50周岁的参加综合保险的非城镇户籍从业人员，不在本市从业或停止从业以及虽满上述年龄但累计缴费年限不满1年的，可以在出现上述情形的6个月以后，凭终止或解除劳动关系的证明或其他有效证明，向社会保险经办机构申请将个人帐户中的按本人缴费基数8%计算的累计储存额(包括利息)一次性退还给本人，同时终止综合保险关系。不满上述年龄经亡的，个人帐户中的按本人缴费基数80%计算的累计储存额(包括利息)由其法定继承人一次性领取。
第二十条 本办法实施前已按本市规定参加城镇企业职工基本养老保险、基本医疗保险和工伤保险的非城镇户籍从业人员，可以由用人单位决定不参加综合保险，继续按原规定执行；也可以由用人单位决定改按本办法规定执行，以前的养老保险个人帐户转为综合保险个人帐户，缴费年限连续计算，医疗保险个人帐户有余额的继续按规定使用。
已参加综合保险的从业人员由非城镇户籍转为城镇户籍的，应改按城镇职工社会保险办法执行，综合保险老年补贴个人帐户储存额转入新建立的基本养老保险个人帐户，缴费年限连续计算。
第二十一条 劳动保障行政部门负责综合保险费缴纳的监督检查。社会保险经办机构受劳动保障行政部门的委托实施与综合保险费缴纳有关的检查、调查。
第二十二条 对未按规定办理综合保险登记，或未按规定申报应缴纳的综合保险费数额，或未按规定从个人工资中代扣代缴综合保险费以及迟延缴纳综合保险费的，按国务院《社会保险费征缴暂行条例》等有关法规、规章规定予以处罚。
第二十三条 任何单位和个人对违反本办法的行为，有权向劳动保障行政部门投诉举报。劳动保险行政部门对投诉举报应当及时调查，按照规定处理，并为投诉举报人保密。
第二十四条 非城镇户籍从业人员与用人单位因缴纳综合保险费发生争议的，可以向本单位劳动争议调解委员会或街道、镇劳动争议协调委员会申请调解，也可以直接向劳动争议仲裁机构申请仲裁。对裁决不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。
第二十五条 用人单位或非城镇户籍从业人员对社会保险经办机构及其委托的商业保险公司作出的有关综合保险待遇方面的行为不服的，可以向直接管理该社会保险经办机构的劳动保障行政部门申请行政复议。用人单位或非城镇户籍从业人员认为社会保险经办机构或其委托的商业保险公司有下列情形之一的，可以直接向劳动保障行政部门申请行政复议，也可以依法先向作出该具体行政行为的社会保险经办机构或其委托的商业保险公司申请复查，对复查不服的，再向劳动保障行政部门申请复议：
(一)未按规定审核社会保险缴费基数的；
(二)对核定的综合保险待遇标准有异议的；
(三)未按本办法的规定支付综合保险待遇的。
用人单位或非城镇户籍从业人员与社会保险经办机构之间发生属于人民法院受案范围的行政案件，也可以依法直接向人民法院提起行政诉讼。
第二十六条 本办法应用中的具体问题由市劳动保障行政部门解释。
第二十七条 本办法自2003年3月1日起施行。本市政府及其有关部门以前有关非城镇户籍从业人员社会保险规定与本办法不一致的，以本办法为准。
国家计委、国务院经贸办关于印发《房间空调器“八五”发展规划》的通知
国家计委 国务院经贸办
国家计委、国务院经贸办关于印发《房间空调器“八五”发展规划》的通知
国家计委、国务院经贸办
轻工部根据《国务院批转国家计委、国务院生产办关于控制若干长线产品和热点产品建设项目审批请示的通知》（国发〔1992〕17号）和国家计委、国务院生产办《关于制止房间空调器盲目发展的通知》（计轻纺〔1991〕1768号）的精神，在调查研究的基础上，拟订了
《房间空调器“八五”发展规划》，经商有关部门，我们认为该规划基本可行，现印发给你们，请各地认真执行。
规划提出“八五”期间空调器市场总需求量约为800万台（含出口），其中一九九五年需求量约为250万台，是较切合实际的。目前我国空调器的总生产能力已远超过“八五”末市场需求，因此各地区不要再上新的厂点，现有企业未经国家批准也不得以改造名义扩大生产能力，以
制止进一步盲目发展，造成不必要的损失。
今后国家对空调器整机生产企业不采取定点办法，主要通过控制压缩机的生产规模和进口数量以及其它行政的、经济的、技术等手段，促进空调器生产企业通过竞争实现优胜劣汰，以引导空调器行业健康发展。
对空调压缩机，国家确定上海、西安、沈阳、广东四个生产点，其总生产能力已能满足市场需求，今后一段时间内不再增设新点。
附：房间空调器“八五”发展规划
一、行业现状和问题
（一）行业现状
我国房间空调器（以下简称空调器）生产始于六十年代初期，受生产力发展水平和消费政策的制约，行业发展缓慢，且没有形成规模。改革开放以来，空调器行业在市场需求不断扩大的形势下稳步增长（见表一），产品的规格、品种、质量也向前跨出了一大步。空调器产量从1981
年的1．28万台上升到1991年的59．6万台，增长了近47倍。随着气候趋暖和人民生活水平的不断提高，空调器工业的规模日益扩大，到1991年全国空调器生产企业约80余家，总生产能力约为350万台／年，其中生产计划内企业27家，总计能力150万台／年。近两
年来，高效节能空调器的出现，使空调器成为家电产品中新的消费热点。
表一
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年 份 ｜ 81 ｜ 82 ｜ 83 ｜ 84 ｜ 85 ｜ 86
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产量（万台）｜ 1．28｜ 2．44｜ 3．45｜ 6．12｜12．28｜8．87
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年 份 ｜ 87 ｜ 88 ｜ 89 ｜ 90 ｜ 91 ｜
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产量（万台）｜12．16｜24．35｜37．39｜24．1 ｜59．64｜
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国内空调器产品主要有：窗式和分体式。功能主要有：冷风型空调器、热泵型空调器、电热型空调器等。空调器的制冷量在9000Ｗ以下，其中以500～3500Ｗ的产品为主。
（二）存在的问题和差距
空调器行业存在的主要问题是：
1．厂点多，生产批量未达到经济规模。1991年生产量在4万台以上的只有二家，产量在2万台以上的有十几家，大多数企业产量只有几百～几千台，与其最佳经济规模30～50万台／年（双班）相差甚远。
2．空调器压缩机生产能力小，不能满足行业发展的需要。目前国内唯一生产企业西安114厂设计能力为40万台／年，实际产量约为设计能力的1／2，而且规格不全。
3．国内缺乏产品开发、系统优化、新技术研究的基础和实力。
4．单台成本高，经济效益差，在国际市场上缺乏竞争能力。
二、市场预测及行业发展趋势
（一）国内市场
随着我国人民生活水平的提高，空调器作为消暑保健型高档耐用消费品开始进入家庭。尤其是南方，空调器已成为九十年代家电产品新的消费目标。今年一季度，空调器产量比去年同期增长了3倍。据初步预测，1992年空调器产量将超过120万台，比去年增长100％以上，1
991年底全国城镇居民空调器普及率只有0．71％。预计，“八五”期间，空调器的产销将进入发展时期，尤其是随着国家产业结构的调整和运用市场机制推动企业的技术进步，第三产业将会有一个较大的发展，空调器的供需也会有一个持续、稳定的增长，现经11个省、市预测，综
合分析后预计“八五”期间市场总需求量约800万台，其中包括出口50万台。
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年 份 ｜91｜92 ｜93 ｜94 ｜95
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需求量（万台）｜70｜120｜160｜200｜250
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（二）国际市场
随着世界经济的发展，空调器的需求日益扩大，尤其是近年来全球气候转暖，促进了空调器行业的发展。1990年世界空调器产量达到1470万台，其中日本产量为720万台，占世界产量的一半，美国509万台，位居第二。据测算，世界空调器需求量从1980年到1990
年，平均每年以3．4％的速度增长，预计1995年世界空调器产量将达2000万台以上。
在发达国家和地区，空调器的普及率较高，增长较快。日本1970年普及率仅为10％，1991年达68．1％；欧美发达国家和地区也已达到70％以上。据分析，随着世界经济发展，九十年代空调器需求年递增率在5—10％之间，市场前景广阔；同时世界空调器压缩机需求
量急剧上升，日本、美国、意大利等主要生产国竞相在国外建设空调器及压缩机厂，扩大生产，满足国内外市场需求。这为我国空调器的发展提供了市场良机，预计空调器的出口将会扩大。“八五”期间我国空调器出口计划见下表：
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年 份｜91｜92｜93｜94｜95｜合计
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计划（万台）｜2 ｜5 ｜8 ｜15｜20｜50
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“八五”期间预计出口空调器近50万台。
从世界空调器技术发展趋势看，空调器产品消费结构仍以窗式、分体式为主，且电子技术已大量的应用到空调器产品中，使得空调器无论在使用性能、舒适性、低噪音等方面都有了较大的发展。空调器的新产品从市场销售以及世界各大公司的产品开发看，主要有以下几大类型：
1．冷热泵型多功能控制；
2．变频机组；
3．低噪音设计。
随着空调器市场的发展，压缩机新技术的应用日益扩大，滚动活塞型压缩机依然是目前世界空调器匹配的主要机种，但从技术发展角度看，双气缸旋转式压缩机、涡旋式压缩机将成为换代产品；同时，变频技术、蓄热型压缩机技术的应用也将带动空调技术的发展。
从国外空调器发展规模看，企业的经济规模均在100万台／年以上，考虑到我国的经济发展，从生产、工艺、装备水平的选择和分析，经过经济分析比较，确定我国空调器生产的合理经济规模为30—50万台／年。
三、空调器“八五”发展规划的基本思路、指导思想和目标
（一）空调器“八五”发展思路
从分析市场需求入手，在充分研究市场规律的基础上，强化宏观调控能力，利用经济杠杆、技术进步、质量标准等推动企业走向市场；以市场竞争机制推动空调器生产优胜劣汰；以控制空调器压缩机这个关键部件为核心来协调产销平衡，重点支持上海和西安两家大型压缩机企业的改造
和建设，高起点的引进与开发创新并举。重点利用长江三角洲地区和珠江三角洲地区的基础和优势，通过实行股份制，将整机与关键零部件联合起来，加速发展高效节能节材无污染的空调器，在市场竞争中创名牌，形成几个空调器企业集团，提高零部件和整机生产的集中度，适应产品国际
化竞争。
（二）指导思想
通过高起点的技术引进，组织消化吸收，调整企业结构、产品结构，发展经济规模，在质量第一的基础上，立足国内，加快高效节能空调器的发展，积极参与国际市场竞争，扩大产品出口。
（三）发展目标
1．生产能力
根据市场分析，“八五”期间我国空调器总需求量约800万台左右，1995年需求量约250万台。
空调器压缩机生产能力考虑到维修需要，应大于空调器实际生产量15％—20％，“八五”末形成总生产能力320万台（套）。
2．产品结构
目前我国空调器产品主要是冷风型窗式，热泵型分体式，为适应市场多层次的需求，应大力开发多能源、变频、遥控和智能型空调器。适当发展一机多挂机组。
3．技术发展目标
Ａ、ＩＥＣ（国际电工委员会）、ＩＳＯ（国际标准化组织）组织生产，按ＩＥ工程原理，加强管理，努力提高产品质量，创出一批国际名牌产品。
Ｂ、推广“三化”（标准化、系列化、通用化），实行专业化生产，建立专业化生产体系。
Ｃ、加强国产化协调、服务工作，加快零部件的国产化。在引进技术、消化吸收的基础上，提高自身的设计开发能力。
Ｄ、大力发展高效节能空调器，制定出不同类型的节能型空调器技术经济指标，主要指标有能效比、冷重比和噪音，以推动产品技术进步。对名义制冷量＜2500Ｗ的空调器其能效比暂定为不低于2．9，冷
重比不低于58Ｗ／Ｋ ，室内侧噪音小于51分贝，室外侧噪音小于58分贝。
Ｅ、提高热交换器和压缩机的质量水平及性能，其中热交换器换热效率提高10％；压缩机的ＣＯＰ值由2．4—2．6提高到2．8—3．1，努力开发双气缸旋转式压缩机，加快涡旋式压缩机的实用化进程，以推动空调器的节能降耗。
Ｆ、积极开展国际间的技术交流，把国外的新技术与国内的产品开发结合起来，优化整机设计。
Ｇ、加速新工质和混合工质研究，减少对大气层的污染。
4．项目建设布局原则
Ａ、空调器压缩机
根据行业发展的需要，在“八五”期间建设4个具有相当规模的压缩机厂，国家重点支持上海、西安空调压缩机厂的建设和改造，并相应地建立压缩机开发中心，对沈阳、广东空调压缩机厂的改造按国家批准的能力由地方投资建设。
在国产压缩机生产能力形成之前，适当进口散件及成品，以补充市场空缺。
Ｂ、空调器总装厂
鉴于现有空调器生产能力已超过“八五”末的市场需求，因此，各地不得再上新点，对现有空调器总装厂应在国家政策和行业规划指导下，通过市场竞争、优胜劣汰，逐步形成几家空调器企业集团，上规模，上水平，逐步赶上国外先进水平。并在市场机制的作用下，以主导行业的发展
，带动相关产业的技术进步。
四、配套政策和措施
（一）轻工业部是空调器及其压缩机的行业为主管部门，要对全行业加强管理。
1．认真贯彻执行国家计委、国务院生产办计轻纺〔1991〕1768号“关于制止房间空调器盲目发展的通知”及其他有关方针政策，引导行业健康发展，制止重复建设。凡违反上述文件精神，不经审批，自行建设的项目，国家不给列入生产计划，不分配压缩机指标。
2．对空调器整机实行安全认证制度，完善管理方法，加强市场监督。
3．整顿市场秩序，对进口空调器压缩机严格执行商检认证标志，防止非法压缩机的进口冲击国内市场。
4．1992年完成空调器各种零部件标准的制定及空调器整机的产品分等分级标准制定工作，并对空调器产品实行生产许可证制度。
5．加强质量监督，逐步建立产品抽查、舆论监督、消费者评议等多层次、多方式的质量管理体系，鼓励名优产品打入国外市场，创国际名牌。
（二）运用经济杠杆，促进有条件、基础好、质量优的企业发展规模经济，降低成本，提高市场竞争力。
1．对空调器整机厂的技术改造，原则上中央不投资，而只对关键零部件压缩机通过股份制的形式使整机厂与核心零部件企业相互联系起来，实现规模效益。
2．按照扶优限劣的原则，在年度生产计划和压缩机指标的分配上，重点支持质量好、批量大、产销率高、节能和经济效益好的企业。
3．加强工贸协作，积极开拓国际市场。协调整机出口价格，特别是在引进压缩机的生产技术和设备方面，加强“统一归口，联合对外”的指导，实行技贸结合。
4．适应外贸体制变化，进一步调整出口政策，对空调器出口目前实行“出一奖励一台压缩机”的政策，轻工业部要会同有关部门进行调查研究后，进一步提出鼓励扩大出口的方案和措施。
5．要严格加强进口管理，打击非正常渠道进口的措施。
（三）加速建立空调器及其压缩机开发中心，提高行业发展的动力。
1．以上海和西安空调压缩机厂为核心，结合技术引进，优先引进优化设计软件，建立空调器压缩机科研开发中心，提高产品开发能力。
2．开展节能空调器柔性研究，完善柔性研究室，用其科研成果推动行业的技术进步，加快产品的更新换代。
3．宣传贯彻国际ＩＥ工程原理，提高企业素质，保证产品质量的稳定性。
4．对空调器及其零部件生产关键设备的消化吸收，要重点突破攻关，逐步改变我国空调器装备完全依赖进口的局面。
1992年8月26日
行政还是司法？——从我国行政复议的性质说起
秦旭东
现代社会，“随着行政权的膨胀和积极行政的日益兴起，行政纠纷日益增多，公民的基本权利受到诸多威胁”。（1参见应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社，2001年版，P288）为了保障公民权利、防止行政权的滥用，必须建立各种监督制度和救济途径，行政复议就是其中重要的一种。
一般认为，我国的行政复议是指“行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度”。（2参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，P279）关于行政复议的性质，理论界存在各种不同的观点，有的认为是一种行政行为，有的认为是一种司法活动，有的认为是一种兼具行政和司法双重色彩的行政司法获准司法活动，还有的认为行政复议形式上的行政行为而实质上的司法行为。（3参见杨解君、温晋锋著：《行政救济法》，南京大学出版社，1997年，P97）目前，同说将行政复议定位于“具有一定司法性的行政行为”，是“行政机关内部监督和纠错机制的缓解”，是“国家行政救济机制的重要环节”。（4参见同前注2书，P280)
讨论行政复议的性质，并不是要求得一个“盖棺定论”，而是为了能对其获得一个较为准确、全面的认识，以促进该制度的发展与完善，利于实践中的实施运作，达至该制度设计的目标和价值追求。
对我国行政复议制度的性质，我们可以从两个不同的视角来作为一个简单的分析。
从形式于实质的纬度来看，在形式意义上，以国家机关的性质为标准，一般将行政机关从事的所有活动都归于行政行为；在实质意义上，以具体行为的性质为标准，行政机关所从事的活动中有一部分具有司法性质。我国行政复议制度是在行政系统内运行的，行政复议机关是行政机关而非司法机关，其行使的是行政职权，行政复议是一种行政内部的监督机制和救济途径，它一般要接受法院的司法监督，这些都是行政复议的“行政性”之所在。但是，在另一方面，行政复议又不同于一般的行政执法行为，它是一种解决行政争议的机制，其运行中一般存在三方主体：行政复议机关、行政相对人（行政复议申请人)和作出被申请具体行政行为的行政机关（行政复议被申请人），复议机关作为独立与复议申请人与被申请人之外的“中间者”对后两者之间的争议作出裁断，行政复议的进行也被要求遵循类似于司法程序的较为严格、规范的程序，这些又是行政复议的“司法性”之所在。因此，说行政复议是“形式上的行政行为和实质上的司法行为”或者是“兼具行政和司法双重色彩的行政司法获准司法活动”都是有道理的。
从应然与实然的纬度来看，对行政复议制度性质又有不同的认识。前述关于形式与实质意义上的讨论基本上是从应然角度出发的，我们还有必要关注我国行政复议制度性质的实然状态，看看其在具体的制度设计和实际操作运行过程中体现了什么样的色彩。
依行政复议法的规定，我国行政复议制度中的复议机关有三种类型：一是作出被申请具体行政行为的行政主体，二是作出被申请具体行政行为的行政主体的上一级行政机关，三是作出被申请具体行政行为的行政主体所属的人民政府。对第一种类型而言，实际上是自己对自己的行为进行审查、作出复议决定，明显不符合“不作自己的法官”的一般公正原则；对后两种型类而言，由于复议机关与作出被申请具体行政行为的行政主体之间存在着行政隶属关系，复议机关往往容易受到“地方利益”或“部门利益‘的影响，很难立足于中立者的角色进行居中裁断。有时被申请复议的行政行为在作出之前已经向复议机关请示过了，作出被申请行政行为的行政主体的决定实际上已经体现了复议机关的意志，这种情况下复议也就没有多少实际意义了。（5参见同前注1书，P299）另外，行政复议工作实际上是由复议机关内部设立的办事机构，即所谓的行政复议机构具体办理的。复议机构不是独立的行政主体，没有独立的职权，它虽然“具体办理"复议案件的受理、审查和裁决工作，但却没有作出最后决定的权力，只能草拟复议决定，提出处理建议，最终还是要听命于其所属行政机关首长，可谓“有职无权”。复议机构的不独立导致复议工作容易受到行政首长意志的不当影响和干涉，“有的行政案件已经复议部门依法定程序复议结束，某些行政首长还以个人意见改变案件处理结果”。（6参见姜明安主编：《中国行政法治发展规律进程调查报告》，法律出版社，1998年版，P280—281）
复议机构一般都是复议机关内部的“负责法制工作的机构”，是所属行政机关首长的办事机构，对于没有行政立法职权的行政机关的复议机构，它除了具体负责行政复议工作之外，作为首长“在法制方面的参谋和助手”，还要“承办领导交付的其它工作”，比如“充当政府的法律顾问或诉讼代理人角色，负责国有产权变动、当地政府与外来投资的合同、拆迁、地方企业间纠纷的解决等工作的法律问题，代理政府参加行政诉讼和民事诉讼，等等”，“为地方经济、社会发展服务”，“替政府操心，吸取教训、提出建议”。（7这些情况是笔者参加2001年北京大学法学院赴河南漯河社会实践考察团，在与漯河市政府办公室法制局的工作人员座谈时了解的。漯河市下辖一区二县，市政府没有行政立法权）行政复议是具有一定独立性和专门性的工作，当与复议机构承办的其它工作和事务发生冲突时，往往是“领导交付的工作”优先，复议工作难于作到规范化和专门化。有些情况下，复议机构承办的其它工作中的事项如与一些复议案件有牵涉，前者往往还会影响到后者的依法公正裁决。
另外，行政复议机关作出复议决定的过程也不同于一般司法活动的裁判过程。尽管行政复议法规定了类似司法程序的复议程序，但其规定还是过于粗略，实践中缺乏比较细致、完备和规范的操作程序，加之没有相对统一和完善的机构体系，行政复议实践中存在大量的不规范甚至是严重违背行政复议法要求的情况。比如，许多复议机关不是依行政复议程序处理行政争议，而是采用传统的行政手段，对符合条件的复议申请不予正式受理，而是先进行协调，或者通过“背后做工作”施压迫使申请人撤回复议申请；复议程序不公开，申请人难于了解复议工作的进展，无法行使自己在复议中的程序性权利；在必要的情况下也不采用听证的方式，听取申请人和被申请人双方的意见；复议过程中不遵守时限的要求，久拖不决；处理结果不作正式决定文书；等等（8参见赵祥生、薛为民：《行政复议非程序化的思考》，《行政法研究》1994年第4期，P59—60）
总之，我国现行行政复议制度中，复议机关缺乏中立性，复议机构缺乏独立性、专门性，复议程序也不甚规范、完备。而实际运做中也远未达到其作为一种行政监督、行政救济和行政争议解决机制所必须要求的那种规范性。（9有关我国行政复议存在的一些问题，还可参见：姜明安主编：《中国行政法治发展规律进程调查报告》，P269-270，P279-282；参见应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》，P299-300）
可以说，我国行政复议制度设计基本上是立足于“行政性”的，在立法者关于行政复议法草案的说明甚至强调为了“便民”的需要要防止行政复议的“司法化”倾向；行政复议实践中也未体现其应然性质中的“司法性”要求。其实，联系我国整体的“法治状况”来看，这是可以理解的，甚至是必然的。在一个有着千百年的权力高度统一集中、行政与司法不分的法制文化传统的过度，目前连司法系统尚且缺乏独立性，有着浓重的行政化色彩，如何可能要求像行政复议这样的行政司法或者准司法活动达至其应有的司法性要求呢？
这里并不是主张司法性和行政性有孰优孰劣的区别，而是要指出，一种制度的设计和运作所体现的色彩应与其目的、宗旨和价值取向相符合。一般而言，在同等的法治要求的基础上，行政更偏重效率而司法则更关注公平。自近代所谓“行政国”出现以来，行政职能不断增加，行政权力不断扩大，这一方面是维系社会经济良性发展之必须，另一方面又产生了威胁公民权利与自由的问题，因此需要有加强对行政权进行控制和制约的机制来解决这一矛盾。传统上，通过权力分立与制衡的机制，特别是充分利用司法审查制度来防止行政权的滥用，保护公民权利。然而，由于司法资源的有限和司法程序的高成本，在争纷频繁、诉讼爆炸的年代，从成本-效益的角度衡量，必须启动纠纷解决机制之重构。在行政系统内也建立加强行政监督、提供行政救济和解决行政争议的机制，可以比司法途径更为方面、迅速和经济，尤其是在由司法审查做最终保障的基础上，这种机制显得十分有效。西方各国都纷纷建立了相应的制度。（10参见应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》,P288-294)
我国行政复议制度基本上是在借鉴西方类似制度的基础上建立起来的，但同时又受到我国传统上行政与司法合一制度下行政官员解决纠纷方式和以政策和“领导意志”为依据的行政方式的影响。这两种因素的相比较，实际上是法治与人治的区别。西方的类似制度虽然也是建立在行政系统内的，但却比较注重裁判机构的相对独立性，强调职能分离、程序保障，深刻关怀公正性的要求。英国的行政裁判所制度的发展过程中也有过关于行政裁判所是“行政的还是法律的”之论争，1957年弗兰克委员会的报告选择了裁判所是一种司法机构的观点，将行政裁判所视为司法体系的一种补充。（11参见韦德著、楚建译：《行政法》，中国大百科全书出版社，1997年版，P641)美国行政法上，行政裁决有正式程序和非正式程序，可以根据实际需要灵活应用，协调效率与公正的需要。
我国行政复议制度在面临“行政还是司法”的选择时，一方面不可忽视其效率性的要求，另一方面由不可偏废其公正性的根本要求。在传统法律文化和现实法制土壤的不利影响下，我国行政复议制度的“行政还是司法”的选择还有与英国情况不同的中国特色。我国传统的“行政”与法治语境下的行政根本不可相提并论。当我们提及某种所谓“行政化”倾向时，往往缺乏平等、公平、公开、参与等法治意蕴，而我国当前的行政改革正需要诸如这些法治因素的血液。1989年行政诉讼法的事实，可谓我国法治进程中的一座光辉里程碑，在“民告官”成为可能之时，各级政府及职能部门开始重视政府法制工作，在内部建立法制机构以应对形势之需。1990年行政复议条例实施，行政复议制度也得以发展和完善。这期间的一个重大变化在于，一种公私届别、权利与权力对峙的观念开始生发，在公民与政府之间，公民个人可以作为一方独立的主体参与到一种与政府对峙的诉讼构造中，请求中立的公断人来对它们之间的争议做出裁断。尽管实际当中行政诉讼还有种种不如以的地方，但不可否认的事，一场静悄悄的革命正在进行。（12参见陈端洪：《对峙：行政诉讼的宪政意义》，《中外法学》1995年第4期）行政复议制度作为一种与行政诉讼相衔接的行政系统内的行政争议解决机制和行政监督、救济渠道，同样也应成为这场革命的训练场之一，它更需要的是权利与权力的对峙而不是一方乞讨性地申请救济而另一方高高在上给予恩赐。从这个意义上说，我国行政复议制度更应当倾向于司法而不是行政。建立相对独立的复议机构、建立公正透明的复议程序、增加复议的公正性等专家们所展望的我国行政复议制度的发展方向（13参见应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》，P301-302），正表明了应当的选择。
原载北大法律信息网
