甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省安全生产监督管理局（省安全委员会办公室）职能配置内设机构和人员编制规定的通知

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关于检察机关为民营经济服务的思考

北京市顺义区人民检察院 郭小锋

【内容提要】检察机要关服务大局就离不开为经济发展创造优良的法制环境。以前，检察机关谈为企业服务仅局限于国有企业，随着市场经济的高速发展，司法工作人员执法观念的更新，为民营经济服务从无变有，从有到好。但是毕竟还不够成熟，有必要对此进行深入研究和探讨。
【关键词】 检察机关 民营经济 服务

新形势下，尤其在我国加入WTO后，检察机关在服务经济建设中应扮演什么样的角色，提供什么样的服务，给予什么样的支持，是检察机关在服务经济大局过程中面临的新课题。长期以来，检察机关对国有企业给予极大关注，并且融入到检察实践工作中：防止国有企业资产流失和保护国有企业的健康发展。相较之下，对民营企业的发展关注不够。而十六大报告中明确指出：必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。全面系统地阐述了党在新的历史时期发展非公有制经济的方针、政策。检察机关作为党和政府领导下的司法职能部门，应当在深入学习和贯彻十六大精神的同时，坚持解放思想、转变观念，发挥自身优势，将检察职能融入到经济建设服务的实践中去，积极探索为民营经济服务的新途径、新方法和新思路。
一、正确把握民营经济的法律地位，更新观念，树立为民营经济发展服务的执法思想
（一）正确把握民营经济的法律地位
伴随着计划经济向市场经济的转轨，宪法对经济问题也作出相应调整，特别是非公有制经济：1982年宪法首次承认个体经济和私营经济，并明确了个体经济的合法地位；1988年《宪法修正案》对私营经济的发展进一步明确，并把私营经济定位为社会主义市场经济体制的重要组成部分。经过改革开放20多年的发展，民营经济的合法地位逐渐凸现出来，使得民营经济从体外注入体内，从不合法走向合法，从补充到重要组成部分，最终为社会所认可，并成为支撑国民经济增长的主要力量之一。
（二）更新观念，树立为民营经济发展服务的执法思想
长期以来，由于受计划经济的影响，检察机关在对待民营经济发展的问题上，存在着一定的思维定势和误解，外化为观念上的“盲区”。迄今为止，检察机关仍将服务经济大局定位为服务国有企业大局，把对民营经济的服务排除在外。尽管依据检察职能，在检察工作中不涉及或者很少涉及到民营经济的内容，但是并不能由此得出：检察机关没有为民营经济发展服务的责任。其实，服务是一个开放性的概念，既可以是通过业务“聚焦式”服务，也可以是围绕业务“辐射式”的服务。因此，服务到位不到位，不在于业务的范围是否触及，而在于服务意识的存在与否。
司法实践中，检察机关（包括许多其他国家机关）在对待民营经济和国有经济的态度上，截然不同，保护和服务国有经济明显多于民营经济，在某种程度上，影响了民营经济健康发展。这是不争的事实和现状。但是，从民营经济法律地位的变化和近年的发展情况来看，检察机关应当及时解放思想，积极更新观念，重新审视民营经济在整个国民经济中的重要作用。继而全面落实十六大精神和“三个代表”重要思想，将服务大局、服务经济作为开展各项检察工作的主线思想，在国有企业和民营企业合法权益的问题上，坚决贯彻“三个同等”原则，即给予同等对待、同等保护、同等服务。尤其，要更新保护和服务民营企业的传统观念，摈弃歧视或者不公正地对待民营企业的错误思想，将服务民营经济的思想统一到服务社会、服务人民和服务整个经济建设大局的思想高度，从而树立为民营经济发展服务的执法思想。
二、加强交流与沟通，及时寻求为民营企业服务的切合点和突破点，进一步确立服务的重点
观念的更新只是检察机关为民营经济服务的前提条件和思想条件。在这种思想的指引下，如何将服务民营经济与检察职能相结合和做好服务民营经济的检察工作，需要深入研究，并予以解决。在以往的检察工作中，我们为国有企业服务的过程中积累了丰富的经验，可以用来指导如何开展为民营企业服务，但同时不能忽视检察视野中国有企业与民营企业的差异，毕竟检察机关与民营企业之间业务往来较少，所以，应当在服务国有企业经验的基础上，有所发展，有所创新。
首先，加强与民营企业的交流与沟通。了解是服务的前提，没有了解也就没有服务。基于此，检察机关应当加强与民营企业的交流与沟通，了解制约民营企业发展的因素，有针对性地提供法律服务。至于如何加强交流与沟通，可以采取以下三种方式：一是适时召开为民营企业服务座谈会，聆听企业的心声。检察机关反贪部门进行过该项实践，并取得相当的成绩和经验。应当在此基础上进一步扩大座谈会双方主体：检察机关除反贪部门外，增加民行、控申、公诉和渎职等部门负责人参加座谈；企业方则邀请大、中、小型企业代表参与，有国有企业也有民营企业，力争做到广泛性。二是在检察机关内部设立专门与民营企业联系的机构或者在其他职能科室设立与民营企业联系的窗口。其职责为：不定期与民营企业联系；收集民营企业发展中遇到的问题，并及时向领导或者有关部门反映；集中为民营企业提供法律服务。三是走访民营企业，进行调研。及时地发现企业生产、经营中存在的违法、违章和违规等问题，配合企业予以解决。
其次，寻求服务民营企业的切合点和突破点。解放生产力和发展生产力，是党政机关和企业共同的目标，两者之间不存在着根本的对立，只是侧重点不同而矣。这点，决定着检察机关服务民营企业的可能性，再结合“打击、预防各类犯罪，维护社会稳定，促进经济发展”的检察职能，决定着检察机关服务民营企业的可行性。其服务的切合点和突破点为：打击和预防各类刑事犯罪，尤其涉嫌破坏社会主义市场经济秩序罪。这样，为民营经济和民营企业的发展营造良好的法制环境。一直以来，社会治安的不稳定和企业内部的职务犯罪，影响了企业的纵深发展。司法实践表明：盗窃公司、企业生产资料，生产、销售伪劣商品，职务侵占，金融诈骗以及商业贿赂等财产和经济犯罪，大量存在，严重制约了国有企业和民营企业的正常地生产经营活动。因此，检察机关应当依托检察职能，围绕经济发展的大局，加强打击和预防诸类犯罪的力度，确保经济朝着健康、有序的方向稳步发展。
最后，确立服务民营企业的重点方向。犯罪是一种社会现象，仅依据刑事手段正面打击来遏止犯罪，是不现实的，还必须借助预防手段，在某种程度上，预防犯罪比打击犯罪更为重要。因此，在服务民营企业过程中，坚持“打击和预防相结合，预防为主”的方针。因为民营企业财产的非公有性，决定其涉嫌经济犯罪与违法不是完全由检察机关全过程受理。无疑，打击该类违法犯罪的面就相应缩小，但并不能由此说明民营企业内部的问题也随之减少。因此，检察机关应当立足于预防违法犯罪职能，帮助民营企业整章建制、消除隐患，真正做到未雨绸缪。
三、严打犯罪，维护民营企业的合法权益，强化监督，确保对民营企业的司法公正
（一）严打犯罪，维护民营企业的合法权益
打击犯罪本身就是一种服务方式。只是这种服务方式不被社会一般人所理解，因为它不能直接转化为经济的增长点，是一种环境的服务和幕后的服务。随着法治经济的确立和法治时代的来临，民营企业越来越意识到打击犯罪与企业发展的裙带关系，需要借助法治的力量进行维权斗争。因而，顺应这种呼唤，检察机关依法严厉打击侵犯民营企业经营权的各类刑事犯罪和违法行为，维护民营企业的合法权益，营造一个有利于民营企业健康发展的良好法制环境。具体工作思路：坚持三个优先原则，树立四种执法意识。
三个优先原则：一是优先受理，即检察机关对于民营企业符合受理条件的举报、控告、申诉的案件和对不服民事行政案件处理而申请抗诉的案件要优先受理，决不拖延；二是优先查处，即检察机关要优先查处侵犯民营企业经营权的各类案件，尤其有些执法部门在执法过程中向和营企业索贿、徇私舞弊等属于检察机关管辖的渎职犯罪案件，决不手软；三是优先监督，即检察机关对公安机关管辖的涉及民营企业的商业贿赂、职务侵占、挪用资金等案件要实行优先监督，决不怠慢。
四种执法意识：一是要树立文明的办案意识。严禁对控告、举报、申诉的民营企业人员态度冷漠、生硬、蛮横和推诿；严禁利用办案或预防之机吃拿卡要，拉赞助、搞摊派；严禁刑讯逼供，或对案件当事人进行辱骂和体罚。二是要树立规范的办案意识。严禁滥用侦查措施办案和刑事强制措施；严禁违反法定程序查封、冻结民营企业的帐户、帐册和财产；严禁插手企业间的经济纠纷，或给侦查机关违法插手经济纠纷给以庇护。三是要树立维权的办案意识。不发表损害民营企业声誉和形象的宣传报道；不侵害民营企业正常的生产经营秩序；不穿检察制服、开警车到民营企业中去调查取证，除必要情况之外。四是要树立谨慎的办案意识。不轻易查封民营企业的库房设备和产品；不轻易冻结民营企业的帐目和银行帐号；不轻易扣押民营企业营业执照；不轻易对民营企业法人代表、经营骨干采取强制措施。
（二）强化监督，确保对民营企业的司法公正
法律监督是宪法赋予检察机关的司法职能，其目的是为保证法律的统一实施和司法的公平、公正。法律监督并不是针对某个环节、某个主体和某个部门法进行监督，而是全方位、多层次地监督，因此，其适用范围非常广泛。过去，我们更多地注重检察业务环节的法律监督。但随着对法律监督地渐进认识，新形势下，检察机关努力开拓法律监督的多渠道、多方式和多效果。为了全面贯彻新时期检察工作这一改革与发展的方向和思路，我们力求进一步地强化法律监督职能，将民营企业的司法内容纳入到检察机关的法律监督视野中来，确保对民营企业的司法公正。
目前，执法部门违法执法的现象还比较突出，尤其在对民营企业的执法过程中，认为民营企业无地位，大有要将蛮横执法和违反程序执法进行到底之势，严重破坏了企业的经营权。对此，检察机关应当高举法律监督的旗帜，为民营企业营造一个公正执法的良好环境。及时发现执法部门随意查封民营企业生产设备和其他生产资料，随意冻结民营企业资金，随意罚款、扣押营业执照和责令停产等执法行为，遂向单位负责人、直接主管人员或者上级主管单位发出检察建议，责令限期改正，逾期不改正的，依法提交有关部门追究其法律责任。
四、预防犯罪，消除隐患，为民营企业制度健全把脉
犯罪是对水流的污染，而制度本身的漏洞和不完善则对水源的污染，为犯罪提供便利条件。鉴于这种水源与水流的关系，检察机关应当确立“打击未动，预防先行”工作思路，及时有效地消除企业隐患，为民营企业制度健全把脉，做到“人、章、物”的合理、合法。同时，检察机关不应干预民营企业内部的经营权，通过送法进企业来引导其朝合法、规范的方向发展。具体预防措施为：
第一，送法进企业。将涉及民营企业的法律法规、国家政策、各种案例等定期辑录成册以《民营企业法律指南》为名，不定期向企业发放；赠送《检察日报》、《检察时空》和《北京检察》等报刊杂志培养指引民营企业知法、守法；组织检察人员为民营企业提供相关的法律咨询等方式。
第二，配合民营企业搞好员工的法律培训。民营企业管理人员和职工必须强化法律意识和维权意识，除阅读《劳动法》、《公司法》和《合同法》等必备的法律读本外，还需了解其他方面的法律知识，这是现代企业的要求。因此，检察机关应当积极配合企业对员工进行必要培训，可以通过讲法制课、开座谈会的形式，传授与职工和企业发展紧密相关的法律常识，引导职工和企业树立维权的意识。同时，告知他们检察机关查办渎职案件、受理控告、申诉、举报等职权范围以及申请抗诉的条件和程序，必要时寻求检察保护。
第三，整章建制，堵塞漏洞，当好参谋。针对民营企业内部犯罪的高发、易发、多发环节或者行业，深入调研，剖析发案原因，洞察民营企业案件发案规律，提出有针对性、可操作性预防对策。不仅如此，并且要坚持“四个一”原则：一起案件、一份检察建议、一次回访、一次教育。另外，检察机关在发出具体整改意见后，应当要求发案单位将整章建制和堵塞漏洞的情况及时反馈检察机关，而且还应不定期进行回访，检查制度的落实情况。若整章建制、堵塞漏洞有困难的，检察机关应当发挥办案的经验和优势，结合企业自身的实际情况，帮助建立和完善财务管理制度、签定合同制度、销售等规章制度，堵塞民营企业在产、供、销等管理中的漏洞，切实为企业当好参谋。
五、提高业务水平，保证服务质量
队伍建设历来为党政机关所重视，因为再好的制度，需要人去实施和执行。所以，高检院提出“以人为本”的改革战略目标，努力地建设一支“政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正”的检察队伍。实质上，作为党员干部和司法工作人员，这是最基本、也是最普通的要求。长期以来，由于受刑事检察工作的影响，检察人员较易形成“犯罪与刑罚”的思维惯性，不可避免思维局限于刑事法等相关内容，这将不利于检察机关服务民营企业的大局。为此，检察人员需要在转变思想观念的同时，努力学习民事法、经济法、行政法律法规等方方面面知识，拓展视野，才能为民营企业服务到位，才能保证服务的质量，才能为经济的发展推波助澜。否则，不但达不到服务的目的，反而会将民营企业的发展引向误途。




中共中央 国务院


中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定
中共中央、国务院



近几年来，党中央、国务院针对一些地区和部门出现的乱收费、乱罚款和各种摊派（以下简称“三乱”）的情况，曾多次发布文件严加制止。各地区、各部门虽进行了一些清理整顿，但总的来说，效果不明显，问题仍相当严重。不少地区和单位继续违反国家规定，任意增加收费项目，
提高收费标准，名目繁多，标准过高；有的随意对企事业单位和群众罚款，甚至乱设关卡，敲诈勒萦；有的搞建设、办事业不量力而行，强制集资摊派；有的财务管理混乱，监督检查不严，违法违纪现象经常发生。“三乱”屡禁不止，日趋严重，已成为一个尖锐的社会问题，群众对此反映
十分强烈。在当前纠正行业不正之风的同时，必须下大决心对“三乱”进行综合治理，坚决加以制止。为此，特作如下决定：
一、统一思想，提高认识，增强制止“三乱”的紧迫感。“三乱”的出现，有体制改革不配套、经济过热、法制不健全的原因，也有部分执法人员素质不高的原因，但更主要的还在于有些地区和部门的领导缺乏全局观念、群众观念和法制观念，对“三乱”的危害性认识不足，管理不严
，清理整顿态度不坚决，措施不得力，致使问题长期得不到解决。坚决制止“三乱”，关键在于各级党政领导要统一思想，充分认识“三乱”的严重性和危害性。必须看到，“三乱”不仅加重了企事业单位和群众的负担，造成国家财政收入的大量流失和浪费，而且背离了为人民服务的宗旨
，助长了不正之风，严重损害了党和政府同人民群众的关系，挫伤了企事业单位和群众的积极性，影响了经济发展和社会稳定。各级党政机关和有关部门，一定要把制止“三乱”提到端正党风、加强廉政建设、密切党群干群关系的高度来认识，把制止“三乱”与纠正行业不正之风、清除腐
败现象结合起来，作为治理经济环境、整顿经济秩序的一项重要内容，认真加以解决。一定要牢固树立全局观念，坚持量力而行和勤俭节约的原则，不能超越社会承受能力乱铺摊子，不能只顾本地区、本部门的局部利益随意开收费的口子和乱罚款，自觉防止和抵制“三乱”的滋生和发展。


二、对现有的收费、罚款、集资项目和各种摊派进行全面的清理整顿。各地区、各有关部门要在全面检查现有收费、罚款和集资项目的依据、标准、范围、资金用途和执收执罚单位管理的基础上，认真整顿收费、罚款、集资项目和执收执罚机构、现行规章、票据、执法纪律。在清理整
顿时，要条块结合，以块为主，密切配合，协调进行。国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府要倾听群众的呼声和意见，带头清理整顿。在地方的中央有关部门的直属单位的清理整顿工作，由地方政府统一布置。各部门、各单位要先进行自查，并按规定报上级主管部门和当地政
府处理。国务院和地方政府要组织力量，对群众和企事业单位反映强烈的部门和单位进行重点检查。通过清理整顿，解决“滥、散、乱”的问题，取缔非法行为，维护合法的收费、罚款和集资。
三、严格审核收费、罚款、集资项目和标准。对现有的收费、罚款、集资项目，要重新进行审核，区别不同情况加以处理。凡符合国家审批规定又合理的予以保留，继续执行，但对其中标准过高的要降下来。不合理的要取消，重复收取的要合并。不符合审批规定的收费项目，应立即停
止执行。对其中确有正当理由需要保留的，必须按规定权限重新申报批准后才能执行，未经批准的一律取消。国家行政机关应在其职责范围内办理公务，除国家法律、法规有专门规定者外，不准收费。罚款幅度过大的，要划清档次，明确标准。用集资建设的计划外项目和不符合产业政策的
项目要停建。在清理整顿期间，除国家法律、法规、规定和国务院特批的外，不审批新的收费、罚款项目。
四、坚决禁止各种形式的摊派。国务院1988年4月发布的《禁止向企业摊派暂行条例》和1990年2月发出的《关于切实减轻农民负担的通知》，各地区、各部门都要认真执行。党中央、国务院重申：在国家法律、法规和有关规定之外，要求有关单位或个人无偿地、非自愿地提
供财力、物力和人力的行为都是摊派，一律予以禁止。任何地方、部门和单位都不准收取上述文件所禁止的费用，不得以赞助、捐赠等为名变相向行政事业单位、企业和个人摊派。企业自愿赞助、捐赠的，只准从企业留利中开支，不得计入成本。刊登广告和订阅报刊杂志，必须坚持自愿的
原则，不得用行政手段强行摊派。
五、明确部门职责和管理权限，加强项目审批管理。行政事业性收费项目，审批权限集中在中央和省（不含计划单列市）两级。根据收费项目情况，分别由国家物价局、财政部和省物价、财政部门审批，重要项目须报国务院或省政府批准。设立各种基金的审批权集中到财政部，由财政
部会同有关部门审批，重要的报国务院批准。各种证照的发放和收费要严格控制。罚款项目，要严格按国家法律、法规和规章的有关规定执行。新确定罚款项目，必须严格按法定程序报批。集资必须在法律、法规和国务院有关政策允许的范围内进行，坚持自愿、受益、适度、资金定向使用
的原则。集资项目，应由同级计委、财政部门会审，经当地人民政府报上一级人民政府审批。集资规模必须纳入国家计委下达给当地的投资计划，进不了计划的不准批准集资（乡镇企业的资金筹集管理，仍按财政部〔86〕财农字第306号文件执行）。
六、建立健全收费、罚款和集资的财务、票证管理制度。对行政事业性收费，要按照资金性质分别纳入财政预算或预算外管理。罚款收入上交财政，取消各种形式的罚没收入提留分成办法；执法部门所需办案和业务经费，列入财政支出预算。对集资的资金，实行收支两条线管理。用于
基本建设的，要统一存入当地财政在建设银行开设的预算外资金专户，由财政部门和建设银行监督使用。上述各项收支都要入帐，纳入单位财务管理，并按规定及时解缴国库或存入财政专户，严禁坐收坐支，挪用私分或私设“小金库”。有关单位在收费时必须持“收费许可证”。各种收费
和罚款，都必须使用财政部门统一制定的票据，否则单位和个人有权拒付。
七、精简机构，压缩人员，努力减少各种收费。对以收费为主要经费来源的单位，经过清理要撤并一批。确实需要保留的单位，经批准可继续准予适当收费或增加财政拨款。对各类检查站（点），要减少数量，尽可能实行部门联合检查。目前，各种学会、协会、研究会、基金会等社会
团体和群众组织过多过滥，民政部和有关部门要结合这次清理整顿重新审核。对不符合社会需要、不具备基本活动条件的，应予撤销。对行业、学科分工过细或重复成立的，要进行合并。社会团体和群众组织不得向社会收取费用。会费的收取标准，由民政部会同财政部制定，各地区、各部
门要严格执行。今后除特殊情况外，新增加的工作必须由原职能部门承担，不准另设机构，也不准以自行收费不要财政负拉为由，搞编外机构和人员。
八、切实加强监督检查。今后，各级政府要把对收费、罚款、集资、摊派的检查列为税收、财务、物价大检查的一项重要内容，使之制度化，经常化。财政、物价、审计、监察部门都要切实加强对收费、罚款、集资、摊派的监督检查。各级人大常委会可结合执法检查，组织人大代表开
展这方面的检查。可邀请政协委员参与检查，进行监督。对人大代表和政协委员反映的问题，各级政府要及时处理。要通过各种新闻舆论工具，广泛宣传有关法规、政策，公布收费、罚款项目和标准，对严重违反规定的要公开处理。有关单位要亮证执收执罚。各级财政、物价、计委（经委
）、农业和有关主管部门要对“三乱”建立举报制度，负责查处违法乱纪行为。要抓紧制定和完善有关法规，依法制止“三乱”。要发动企事业单位和群众，运用法律、法规、制度维护自身的合法权益，积极参与对执收执罚人员的监督，形成一种抵制“三乱”的社会监督机制。对目无法纪
，继续乱收费、乱罚款和摊派的单位，其非法收入除按规定退还被收、被罚、被摊派的单位和个人外，其余全部没收上交财政，并由纪检、监察机关或主管部门给予这些单位和审批部门领导人相应的党纪、政纪处分。对私分财物、贪赃枉法或打击报复举报人者，要依法从重处理，决不姑息
。
九、大力加强执法队伍的建设，努力提高执法人员素质。应该肯定，我们的执法队伍总体上是好的，多数执法人员在工作中做出了一定成绩。但确有少数执法人员严重违法违纪，在群众中造成了恶劣影响。要大力加强对执法人员的思想政治工作，广泛深入地开展法制教育、廉政教育和
职业道德教育，不断提高他们的思想觉悟和政策水平。要使每个执法人员懂得，他们是代表国家执法的，一举一动直接关系着党和国家的声誉，应更加自觉地秉公执法。对执法严明的，要加以表彰；对不适合做执法工作的，要坚决调离；对少数贪赃枉法的，要坚决清除；对触犯法律的要依
法惩处。对新上岗的执收执罚人员，要分期分批地进行培训，提高政治、业务素质，对执法机关中已招收的合同工，必须重新全面审核，进行岗前培训，经考试合格、报同级政府批准后才可从事执法工作。今后，有关部门不得招收合同工、临时工行使执法权。
十、切实加强对治理“三乱”工作的领导。制止“三乱”是一项十分艰巨的工作，涉及面广，政策性强，情况复杂，难度很大，各级党委、政府及有关部门必须加强领导。党中央、国务院决定成立治理“三乱”领导小组，有关部门参加，统一领导、部署和协调清理整顿工作。领导小组
下设办公室，负责治理“三乱”的日常工作。各省、自治区、直辖市党委、人民政府和国务院有关部门也要建立相应的领导机构，确定一位主要领导同志负责这项工作。在治理“三乱”工作中，要充分发挥有关职能部门的监督管理作用。清理整顿乱收费的工作，由物价、财政部门负责；清
理整顿各种摊派的工作，由计委（经委）负责；清理整顿乱罚款的工作，由财政部门负责。以上各项涉及农民负担的，要与农业主管部门共同研究。各地区、各部门要按本决定提出的要求，抓紧研究制定实施方案，进行部署，用一年左右的时间基本搞完。已经开展清理整顿的地区和部门，
要在总结经验的基础上，把这项工作抓深抓细，不能走过场。清理整顿结束后，要认真进行总结，并将情况报告党中央、国务院。



1990年9月16日